第五章 农村群体性事件治理上存在的问题分析
5.1 应急处置机制不完善
5.1.1 缺乏足够应急能力
关于农民的群体性突发事件出现频率很高，能够折射出政府缺乏解决社会矛盾与对社会管控的能力。我国政府在改革开放之前采取的是全能型政府模式，在总体上控制社会的能力是非常强大的。在社会逐渐转型发展的情况下，我国现有的政府机制相对于过去来说对社会的控制能力减弱了，降低了控制个人行动的能力，这就是一定程度上使农民的集体活动更加便利。过去有效的社会控制体制，在经济转轨和社会转型的情况下控制力慢慢降低，而基层政府也降低了对意识形态和思想控制的影响力。农民的思想随着政治经济的发展发生了很大变化，社会控制体制在缺少社会规范的情况下也减少了控制农民行为的能力。与此同时，农村缺少针对社会治安治理的有关部门，很多地区针对农村治安治理而专门设立的调解委员会与治保会等机构也是有名无实，缺少有关的工作人员，形同虚设，针对农村形成的社会治安防控体系正在慢慢地失去应有的作用。
政府在对农村群体性事件的处理上，一般是保持规避的心态，因为发生的农村群体性事件的规模不论大小，都可能对群众心理与社会正常秩序造成很多消极影响。在处理已经发生的群体性事件时，政府一般都会采取“大事化小、小事化了”的态度，对其可能产生的负面影响进行规避。而正是由于这种态度，农民在体制外的行动就会受到鼓励，农民可能就会发生更多的群体性事件。
政府在处理群体性事件时采取的方式比较单调。政府一般有两种应对方式，即正面应对和负面应对。正面应对就是政府的有关部门对事件当事人的既得利益进行全面的考虑，在解决问题时采用关心与协商的方式，达到自动消退事件的目的。负面应对就是政府有关部门对事件当事人的既得利益并不加以重视和考虑，只是为了获得一些利益或是恢复秩序而用强硬手段将问题解决。
基层政府对农村群体性事件进行解决时，一般是运用训诫或拘留当事人、强制驱散和封锁消息等压制性办法，这些方法能够通过惩罚当事人起到一定的警示作用，使群众在短时间内不再行动，但无法从根本上将问题进行很好的解决，而且在一般情况下，事件会发生恶化，造成事件升级的恶劣结果。
5.1.2 公安机关处置不力
农村在出现群体性事件后，公安机关介入的作用就是控制现场事态和稳定社会秩序。
然而在很大程度上，农村群体性事件就是因为公安机关形成的，并且在一些具体事件里，通常也会因为公安机关的介入而出现事件升级的情况。由于公安机关要对领导的命令绝对服从，所以公安机关逐渐变成了政府解决干部群众矛盾的工具。特别是，公安机关在执法时，如果出现滥用职权、参加非警务活动和刑讯逼供等违规违法行为，很容易引起群体性事件。例如，2008 年 6 月发生的瓮安事件，就是因为当地公安机关在执法时的不恰当行为，以及一位在校女中学生的非正常死亡，引起当地群众强烈不满，最终造成了群众冲击县委县政府和县公安局大楼的群体性事件。
公安机关在解决群体性事件时，有时会因方式方法不当，造成本来可控的事件升级的情况。在瓮安事件中，如果当地警察能够部署更有针对性的对策，行动更加果断、更有效率，就不会发生大规模的警民冲突。由此看出，警察在执行力和自身条件方面存在缺乏行动自主权、训练不足、缺少装备和精力不足等问题。根据 2012 年的调查结果，由于警民冲突与强拆征地原因发生的群体性事件已占群体性事件总数的 22.2%.
公安机关本应是维护社会秩序的，但现在却极易引发社会矛盾。之所以在突发情况中会产生警民冲突，既有群众的暴力行为，也存在很多的态度恶劣、执法不公和知法犯法等现象，从客观上说，警察作为政府的工作人员，和群众有较多的直接接触，很容易就成为群众的出气筒。
5.2 政府职能转变不到位
5.2.1 基层政府及其工作人员的工作不当
通过近年来发生在农村的群体性事件可以看出，基层政府、干部和农民群众的利益矛盾是非常明显的。直接造成农村集体性突发事件的原因就是政府在征用农民利益的方式和态度上。
进行执法的工作人员在行政中主要有以下几种不当的表现：第一，有些工作人员工作方式简单粗暴，有时会对群众的人身权利造成侵害。执法人员行为粗暴、作风狂野、独断专行、寻租腐败、以权压人、勾结黑恶势力等，在处理群众的问题时，往往不是协商解决，而是以强压弱居高临下，滥用自己的权利压制群众，甚至使用警力对群众进行打压，而这是用于敌我矛盾的。有些地方的行政机关和司法机关相互包庇，造成群众无处伸冤讲理。
还有部分地区的乡镇干部故意纵容黑势力控制村级政权，使黑暗势力合法化，以此来满足自身的利益需要。例如，2005 年 4 月，浙江省东阳市的农民由于对环保的支持而和当地的警察与执法干部产生大规模冲突。2005 年 6 月，河北省定州市的政府由于要建设电厂，当地农民和政府雇来的打手流氓发生严重的流血冲突。2008 年，抚州与成都的叶忠诚和唐福珍为了对政府执法人员强制拆迁的行为进行反抗而自焚。2010 年，湖北农民杨友德为了反抗执法人员的暴力拆迁而自制火炮。第二，有些基层干部的政策法律水平、文化程度和干部素质较低，没有成熟的处事方式，缺乏责任心，乱管事务，在处理群众问题时置若罔闻、拒不解决，或者慢作为、乱作为，无法及时解决群众间的冲突。例如，2009 年 3 月 30 日，海南省东方市感城镇镇政府由于不能及时解决群众之间的矛盾和问题，长期不作为，引起了群众的反感，最后冲突升级，几百个村民对镇派出所和镇政府大楼进行打、砸、烧行为，砸坏多辆警车、损毁多间房屋，造成 100 多万元财产损失。第三，有的政府官员官僚作风浓厚，不替群众着想，对群众的生活疾苦漠不关心，脱离群众，也不听取群众的意见与建议，官本位思想根深蒂固，为人民服务的目标已逐渐淡化。例如，2010 年 5 月 7 日，在辽宁省庄河市市政府门前，来自城关镇的一共 200 多位村民通过下跪的方式希望政府能够处理问题，但是竟然没有一个官员出面。在同年的 5 月 18 日，广东省化州市梅子坑的近百位村民因为邻村殴打其村民并强占土地的问题，也在市政府门前以下跪的方式来寻求政府的帮助。从以上的例子中能够看出，导致农村群体性事件升级、引发社会矛盾的重要原因就是我国基层政府的干部与执法人员的工作不当和暴力执法。
5.2.2 地方政府现有维稳模式的缺陷
目前我国农村因为冲突矛盾引起的群体性事件给农村带来了一种亚健康的情况，给当地群众的生产生活造成了很多负面影响，甚至也对我国政府的形象、威信和合法性产生了消极影响。近年来，一些地方政府处于一种越维护就越不稳定的状态，发生这种情况的主要原因就是我国现存的维稳模式与维稳思维中有很大不足。
（1）地方政府的维稳思维有误区
第一个维稳思维误区就是，政府以暴制暴，实行高压政策，滥用警力。有些地方政府官员在处理突发的农村群体性事件时，一般会运用各种手段将其压下来，在最短时间内处理掉，以防止影响扩大，被上级政府追责。但是事件中的基层政府一般无法获得农村群众的信任，所以在发生无法协调的冲突时，往往会滥用警力来强制平息事件。究其根本原因，是因为这些基层政府习惯于听从上级指挥而对人民群众缺乏最基本的责任感，为民服务意识非常薄弱，把群众的利益需求和社会稳定看作是对立的，甚至把群众的利益需求看做是不稳定因素，为了达到短期的表面的社会稳定，而对人民群众的合法利益进行打压，将以武力解决群众矛盾、突发事件看作是维护社会稳定的途径。这样做的结果就是使干群对立和警民对立的情况更加严重，不利于解决矛盾。
另外一个维稳思维误区就是，有些地方政府官员缺乏依法行政意识，总是以个人的利益为主，奉行“花钱买平安”的思想。这个错误是不同于上述的暴力维稳的，基层政府的官员进行暴力维稳后，如果上级知道了这种行为以后，就会对其进行责罚或是罢官，为了既要完成上级布置的政治任务还要防止受到责罚，有些基层政府官员为了避免这样的结果，只好以经济赔偿的办法对群众的要求进行满足，以便能保住自己的职位，寻求暂时的安宁。但是这种思维有很多的危害，不仅使当地地方政府的行政行为缺少规范性与原则性，将法律的存在完全忽视，扭曲法律的作用，而且使国家利益受到极大的损失，并且也给群众带来了误导的希望。就像清华大学做出的维稳报告提到的：假如闹事的群众想及早解决自己的问题，必须要做出一些事情对社会的稳定造成威胁，否则群众的问题就迟迟无法解决，这就造成了一部分群众与群体利用违法的手段来“大闹”,以求问题得到解决，最后造成一种恶性循环。
（2）地方政府的维稳行为模式有缺陷
地方政府的维稳行为模式有很多不足，最主要的表现就是维稳重点发生错误。维稳行为的重点是把造成社会冲突矛盾的根本原因找到并且解决好，未雨绸缪，在冲突矛盾发展初期就将其扼杀，而非在社会冲突矛盾对社会安定造成威胁的时候才要解决，那就为时已晚。现在维稳的重点是重处理轻预防，这种变化的根本原因：第一，基层官员有严重的官僚作风，没有危机管理意识，不体察民情，忽视人民群众所提出的问题和建议，对产生的矛盾冲突熟视无睹，预防与应急处理能力非常低。第二，各基层政府在行政过程中都有一定的维稳基金，他们对于以钱财来处理矛盾冲突的做法非常热衷，在发生问题时有一定程度的压制，压制之后就置之不理，他们的行政态度是人民的内部矛盾可以靠金钱解决，而非在政府工作层面考虑如何才能将矛盾冲突根本解决。相对于这种“权宜性处理”的办法，还有一种“运动式治理”.在发生比较严重的社会矛盾冲突时，基层政府的领导官员一般要进行法院、检察院和公安机关联合治理，将发生冲突的与上访的群众看做暴，利用这些政法机关，开展高压维稳，然而这种“运动式治理”很容易使干群对立、警民对立，将政府置于一个敏感的地步，导致群众消极的认为政府、检察院、法院和公安机关官官相护，不为百姓做主。第三，在考核官员维稳的成果时，将标准制定为该地区的社会绝对稳定，不发生群体性冲突，而不是以有效解决群众提出的意见建议、解除群众的困境为标准，现实性的考察都没有维稳重要。上级政府对于地方政府在维稳中使用的途径方式都不大重视。因为在维稳时具有一票否决的规定，导致地方政府的官员将工作中心转移到了依靠各种控制手段，例如劳教、罚款、拘留、销号和截访等，对群众进行压制来获得“稳定成绩”,而不是对群众的冲突矛盾进行真正的解决。
