第 5 章 构建我国医养结合养老模式的政策建议
5.1 强化政府职责、多部门协同推进医养结合养老模式发展
医养结合是一项重要的制度创新，也是医疗和养老两个领域跨界合作和融合，推进该项制度的建立其政策协调和制度完善的难度很大。因此，政府在建立医养结合发展进程中需要强化职责，做到不缺位，但是强化职责不等于可以越位，特别是在十八届三中全会以后，政府的职责主要体现在强化治理能力方面。一是完善医养结合的规划。医养结合既是基于传统养老和医疗服务，也是对传统服务内涵和外延的拓展和延伸，在规划时需要考虑已有养老服务体系和医疗服务体系现状，充分利用和整合现有资源，同时考虑人口老龄化及其需求特点，长远规划，开发新的领域，特别是要对社会资本开发医养结合从规划中予以支持。二是创新购买服务理念。中央文件和政府政策规定中，皆提倡医养结合的社会举办途径，社会不会自发举办，而是需要在具备了一定的环境和条件之后，才会进入该领域。
政府需要创新购买服务理念，并将该理念真正落到实处，通过购买服务引导社会力量的进入，从而创新服务模式。三是完善服务与监管。政府在社会力量举办医养结合机构的另外一个重要职责是政府提供相应的公共服务，比如完善机构审批流程，在相应的基础设施方面提供优惠条件等，同时加强监管，维护规则和秩序，促进行业良性发展。四是加强多部门协同。医养结合体系的建设涉及多部门：民政、卫生、人保、财政、教育、司法等部门，以上措施能够实现的关键在于政府对多部门的政策协调成效。政府部门要充分认识到自己的责任，建立统一的老年长期照护制度，明确各方责任，打破条块分割，对以"医养结合"方式经营的医疗或者养老机构给予政策支持。
5.2 鼓励引导社会力量参与医养结合养老模式
在医养结合政策推行过程中，政府应发挥的主导作用主要体现在资金筹资、政策制定与引导、行业监管等，而对于机构建立、服务提供等内容则可以吸引社会力量的参与。一方面，作为健康服务业的重要组成部分，医养结合服务具有一定的产业性，这与政府提供公益性的公共服务并不矛盾，仅仅是服务提供方式的改变，通过购买服务的方式，获得运营和管理效率较高的服务，既有利于市场在资源配置中发挥决定性作用，也有利于政府职能转变，将主要精力用于政策制定等宏观管理职能。另一方面，在现代治理体系中，非政府组织将会发挥重要的作用。目前，义工、志愿者以及非营利性组织，已经在养老行业发挥越来越重要的作用，而医养结合服务的提供，需要更加依赖这种力量。医养结合服务属于最近发展的概念，属于较新的事物，因此在社会力量参与方面较少存在公立机构的垄断情况，只要政府在购买服务、行业规划、行业监管以及公共服务方面的职责履行到位，社会力量就能够既有动力也可以更好地参与到医养结合服务提供中来。
同时，设立部分医养结合机构或者改造现有的养老、医疗机构，政府提供基础设施建设资金的支持。这些机构设立后若通过社会力量运营，则政府做好监管，若政府直接举办，则需要承担相应的人员及运营经费。另外，政府对社会力量举办医养结合机构需要给予资金支持。这些资金支持既可以是购买服务式的，也可以是鼓励式的。当然，对于存量养老和医疗资源的重组方面，政府可以发挥协商平台的作用，牵针引线，促成社会力量与传统公立机构的合作。总之，通过政府的政策引导，有机地将政府、市场、社会力量结合起来，共同为老年人的医疗和养老服务提供帮助。
5.3 医养结合养老模式要建立长期护理保险制度
医养结合养老模式是创新之举，在现行保险制度下难以找到经济支撑的突破口。无论从理论上还是借鉴国际经验，长期照护服务体系的需要老年人长期护理保险制度作为支撑。作为在跨区域实现公共服务的公平可及提供，中央层面应在老年人长期护理保险制度的建立中，履行主要责任，从而消除地区差异不平衡的问题。首先，需要加强对老年人长期护理保险制度政策研究，并对现有研究进行整合，提出适合我国老年人的长期护理保险制度。其次，在研究基础上选择部分地区开展试点，或者鼓励已经有长期护理保险制度社会经济基础的地区大胆探索、摸索经验。在长期护理保险制度未建立时，政府的资金支持至关重要。一是政府建立医养结合救助性基金，可以通过整合现有保险制度或者救助制度，借鉴现有制度经验，注入部分资金，探索医养结合救助性基金模式，为建立长期护理保险制度奠定制度和组织基础。二是医保资金应是医养结合服务可持续发展的重要资金保障。经过不断发展和完善，划出一部分医保资金，建立长期护理保险制度。对于医保资金划入的问题，需要加强专门研究和经过相应的精算过程，目前医保基金对于医养结合的支持主要应在纳入医保定点机构和将主要的医养结合服务纳入报销范围。第三，利用商业保险经办和管理精算等优势，发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，从商业保险起步，待相关制度完善后，与社会保险相衔接，从而成为社会保障体系的组成部分。
5.4 为医养结合养老模式提供制度规范和保障
发达国家在老年长期照护中，都有完善的法律法规进行保障，立法先行是保障老年照护的基础。国家和各级地方政府，应该根据我国老年照护保险发展的迫切需要，有计划、有重点、有步骤地配套出台相关的法律，以及与此相匹配的其他单项条例与法规，从而形成比较完善的老年照护保险法律体系，以法律形式将老年照护保险纳入社会保障体系，保障我国老年照护保险制度的顺利实施和老年照护保险市场的规范运行，使参保对象和老年照护保险的各主体机构的权益都能受到法律的保护。对于医养结合执行过程，政府部门层面的政策与规章实际上发挥着更为重要和显着的影响。比如，民政部门对养老机构注册及其资质的审批制度，卫生部门对医疗机构准入和医疗行为的监管制度等，都对医养结合服务提供产生了重要的影响。而且，老年照护体系立法等更高层面的法律规范出台是一个更为长期的过程，在这个过渡时期内，医养结合服务的发展有赖于民政和卫生两个部门规章和政策的积极作为。因此，应分别修订民政和卫生关于养老和医疗资格准入、机构规范、行业管理等相关的规定，为医养结合服务提供制度上的规范和保障，从执行层面推动医养结合服务的提供和发展，经过不断实践反过来推动更高层面的立法工作，从而实现医养结合的可持续发展。
5.5 医养结合养老模式服务体系建设
构建我国的医养结合的模式，是有效弥补医疗机构不足，建设覆盖城乡医疗服务体系的重要环节，是保障人人公平享有卫生保健的有效措施[45].《社会养老服务体系建设规划（2011-2015 年）》提出建立"居家养老为主，社区、机构养老为辅".而对老年人需求的调查也显示，老年人更加希望在家中养老。分析我国医养结合现状和问题发现，经济社会发展阶段和文化传承等因素，决定了发达国家医养结合，以机构为主的模式不能完全复制到我国。特别是目前社会主义处于初级阶段的时期，我国养老服务难以做到完全依靠机构养老，而应更多的依赖于家庭照护。因此，结合我国发展阶段和文化传统等因素，我国医养结合服务体系应该以居家为主，并依托社区特别是要充分发挥社区卫生服务机构的作用，建立医养结合服务体系。在这个基本体系内，对现有社区卫生服务机构，进行较小调整则可满足社区基本的需求，鼓励养老和医疗机构利用富余资源举办医养结合机构，加强对现有医疗机构的整合和调整转变为医养结合机构。总之，既要建立以居家为主，社区为依托，医疗机构为支撑的医养结合服务体系，又要鼓励多种医养结合模式的探索，从而满足各类人群的需求。
5.6 医养结合养老模式人才队伍建设
目前，无论是养老行业还是医疗行业，人才缺乏皆是限制两者发展的主要问题。目前我国老年医疗、护理、康复机构的从业人员数量不足、人才质量不高、能力不强，不能满足老年人口不断增长的多元化需求，供需失衡突出[46].因此，从长远来看，亟需从现在开始规划，不仅应在传统的高校中增设老年护理专业，增加老年护理的相关知识和专业训练，而且充分利用高职高专、中专等职业教育体系，通过增加职业教育体系，老年护理学科结构和对老年护理的培训资金投入，拓展老年护理人才的培养来源，不仅要培养高素质的照护人员，还需要培养高素质的研究者和管理者[47].在现阶段，需要对社会护理人员加强培训和资格准入，通过培训增强能力，通过资格准入促使其主动学习老年护理知识。培训和培养仅仅是提供了具备老年护理能力的人力来源，最后是否会选择老年护理工作，则取决于该行业的吸引力。因此，我们在呼吁和强化培训重要性的同时，更需要建立该行业的吸引机制，这种吸引机制不能靠政府对工资的硬性规定，而应该放开政府对机构的传统行政管理，利用市场机制进行调节，在市场机制失灵的情况下，政府应提供对该行业的补贴。
