第 3 章 山东省工商市场监管制度改革的必要性分析
3.1 山东省工商市场监管面临的形势
3.1.1 市场经济加速发展对监管机制有了新需求
山东省是我国东部经济大省，一直以来经济主要指标居全国前列。近年来，山东省积极出台有利于市场经济发展的政策，积极开展"半岛蓝色经济区建设"和"黄河三角洲高效生态经济区建设",通过多项举措促进全省经济持续稳定增长。2014 年度山东省全年生产总值 5.94 万亿元，比上年增长 8.7%.固定资产投资增长 15.8%,社会消费品零售总额增长 12.6%,进出口总额达 2771.2 亿美元。
市场经济不断发展和完善，全省各类市场主体注册资本金由 2004 年的 13679 亿元发展，发展到 2013 年的 49769 亿元（图 3-1），增长了近 3 倍；全省各类市场主体户数由 2004 年的 218.4 万户，发展到 2013 年的 412.6万户（图 3-2），增长了近 1 倍。
经济和市场的发展壮大对工商市场监管制度提出了新的挑战和要求，新兴业态层出不穷，监管领域不断扩展，监管对象日益多样化，原有的监管制度和监管手段已不能适应新的经济和市场发展需求。如对于时下发展迅速的网络交易的监管，如仍沿用原有的监管模式和手段，将很难维护网络交易市场的健康发展，极易出现监管盲区，对于网络交易中出现的违法问题也很难查处和规范。
3.1.2 政府职能转变对市场监管有了新定位
改革开放三十多年以来，特别是党的十六大召开后，我国在行政体制改革方面进一步深化，为经济和社会发展注入了新的生命力，取得了一定成效。但也必须承认，政府部门的改革与全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国的要求还不适应，一些问题仍亟待解决。主要表现在：一是政府职能转变还不到位，政府与企业、资本、社会、市场等要素的关系还没有完全理顺，政府仍存在既当"运动员"又当"裁判员"的现象，对微观经济细节干预过多，对经济调节和市场监管等职能有待进一步加强﹔二是政府各部门间结构职能划分不尽合理，职责关系不够理顺，存在职责交叉、权责脱节、各自为政和效率低下的现象﹔三是政府的执行力和公信力有待提高，政府的管理水平和服务意识与人们需求之间还存在一定差距﹔四是依法行政问题依然严峻，政府在依法行政和行政执法方面还不到位，在社会关心的热点问题和与群众息息相关的民生领域还存在一些突出问题亟待解决等。
本届政府把转变政府职能和简政放权作为全面深化改革的"马前卒"和"当头炮",2013 年 11 月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发出了全面深化改革的动员令，要求各级政府紧紧围绕转变政府职能，加快推进法治政府和服务型政府建设，并强调市场的重要性，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，使经济社会发展更有活力、更有效率、更加公平。
转变政府职能、全面深化改革对工商市场监管制度提出了新的要求，服务型政府建设要求政府积极作为，创造良好的营商环境，维护公平竞争的市场秩序，破除旧制度的藩篱和阻碍。这就要求进一步改革和完善工商市场监管制度，厘清市场监管权责界限，整合市场监管资源，创新市场监管体制，提高市场监管效率，调整市场监管的立法、执法、监管程序与方法手段，为我国社会主义市场经济建设提供良好的市场秩序环境。
3.1.3 工商登记制度改革对市场监管制度提出了新挑战
为了进一步深化改革，简政放权，建立公平开放透明的市场规则，促进市场交易主体的繁荣发展，党的十八届二中全会上提出了《国务院机构改革和职能转变方案》，2014 年2 月 18 日，国务院下发了《注册资本登记制度改革方案》，并于 2014 年 3 月 1 日起在全国全面实施，拉开了工商登记制度全面改革的序幕。此次改革的主要目的是放宽对市场主体准入的要求，降低准入门槛，还权于市场，还权于市场主体，一定程度上重新界定了政府与社会、企业的权力（权利）边界。改革内容主要有两项，第一项是改革注册资本登记制度，核心内容是"把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制",并将企业年检制改为企业年度报告公示制度；第二项是行政审批制度改革，核心内容是"由先证后照改为先照后证",削减资质认定项目。
"宽进"政策的推行对工商现行市场监管制度带来了巨大冲击：一是必然导致市场主体数量大量增加。自实行工商登记制度改革以来，2014 年山东省市场主体出现井喷式增长，新登记市场主体户数、注册资本（金）同比分别增长 81.2%和 100.2%.到 2014 年底全省实有市场主体 525.5 万户，其中企业 114.9 万户，同比分别增长 27.4%和 27.0%,市场主体的猛增对工商市场监管在工作质与量、广度与深度上都提出了更高的要求。二是准入门槛降低所带来的风险也必须由"严管"进行阻击。从实际监管情况看，有些企业认为股东出资不需要实际缴付，有些企业和投资者非理性出资（出资额度过低或过高、出资期限过长等），有些股东和企业盲目认缴出资、随意增加注册资本等。这些新问题的出现，进一步加大了市场主体后续监管难度。
实施工商登记制度改革后，对登记注册事项的监督管理仍然是严格的，但是从事前改为事后，不仅体现在准入环节，而且体现在准入后的各个市场监管和执法环节，包括市场主体退出环节，监管重点以及监管方式方法等都进行了改变。这必然要求工商部门加快职能转变，由长期以来的"重审批轻监管"转变为"宽准入严监管",加快构建信用监管、社会共治的市场监管新体系。
3.1.4 山东省工商体制改革对市场监管体制带来了新调整
为进一步加强食品药品安全监管问题，强化地方各级政府食品安全监管责任，理顺省级以下食品安全监管体制，整合各部门间的监管力量，避免食品安全问题"九龙治水"现象的发生，2013 年 10 月，山东省政府公布了《关于改革完善市县食品药品工商质监管理体制的意见》，把工商近二十年以来实行的省级以下垂直管理体制改为地方政府分级管理体制，工商部门的管理权限下放到地方政府，只在业务上接受上级工商部门的指导和监督，财政经费、人事任命等方面都由地方政府直接管理。除此之外，此次体制改革还将工商部门原有的部分食品安全监管的职能和工作人员划转整合至新组建的食品药品监督管理局，成为食品药品安全监管的综合性执法部门。据统计，山东省工商系统共向食药机构划转编制 8425 名，截至 2014 年 8 月实际划转人员 5991 人。
工商体制改革对工商部门职能、人员和管理模式方面都进行了调整，市场监管的执法依据、执法手段、执法人员、执法经费保障等都产生了一定的变化，工商市场监管制度需要重新理顺，并进一步构建适应地方管理的工商市场监管制度。
3.1.5 市场激烈化竞争对监管手段带来新课题
当前，国内经济正经历"三期叠加",经济发展进入"新常态".与增速放缓相对应的，需求空间压缩，市场竞争加剧，非理性竞争抬头，市场竞争秩序更加激烈、复杂、多变。与此同时，社会诚信意识还不高，少数经营者违法从事仿冒假冒、虚假宣传、传销，规模较大的行业企业也不惜通过商业贿赂、行业垄断，进行不正当竞争。市场竞争中的违法行为对建立统一开放、公平公正的市场秩序带来挑战，损害了其他经营者和消费者的权益。但工商部门特别是基层单位在监管执法中，经常面临"小工商所管不了大超市"、"检查违法经营企业进不了大门"、询问笔录拒不签字等情形，监管手段不足，执法成本高，处罚执行难。
随着市场主体、人民群众法制意识、权利意识增强，对公平公正的期望值不断增加，行风热线、网络举报平台和纪检监察、司法监督机制更加完善，执法办案信息公开要求越来越高，舆论监督逐步加强，对执法部门执法程序、执法效果、执法公正的要求越来越高。
工商部门执法问题同样被置于多元监督下，一旦出现执法瑕疵，容易被互联网炒作、放大，工商人员执法风险增加。
3.2 山东省工商市场监管制度面临的问题
3.2.1 立法的及时性与市场监管需要间存在差距
经过多年的发展，工商市场监管所依据的法律规范日益成熟和完善，逐渐形成了以《公司法》、《企业法人登记管理条例》、《反不正当竞争法》、《商标法》等为代表的庞大法律体系作为行政执法依据。现行法律规范中与工商市场监管有关的法律有 104 部，行政法规 201 部，行政规章 120 不，地方性法规 279 部，地方性规章 162 部，还有各地工商部门下发的规范性文件。这些法律法规对保障市场经济的健康发展起到了积极的促进作用，然而随着我国市场经济的快速发展，全面深化改革的步伐日益加快，新的问题层出不穷，许多多年前制定的法律法规已不能适应新形势下经济和市场的快速发展所产生的变化，有些法律法规条文间存在相互矛盾和冲突的现象，还有些法律法规内容脱节，相互衔接不好，以至于在具体的执行和操作中出现了一些问题和障碍。
1.立法滞后，存在立法和监管盲区如《公司法》修订出台后，企业开办便利度大为提高，但相应的市场监管法律法规修改却明显滞后。还有许多新兴的市场领域缺乏法律规范和引导，产生了监管盲区。如网络交易领域、网络团购、微信营销等领域近年来迅速发展，但法律法规相对滞后，目前仅仅国家工商总局出台了《网络交易管理办法》、《关于加强网络团购经营活动管理的意见》等规章、文件，国家尚未从立法层面出台系统明确的电子商务立法，这样使得执法人员在监管过程中无法可依，缺乏行政执法依据。
2.修法缓慢，难以适应形势发展如 1993 年制定并实施的《反不正当竞争法》作为工商监管执法的重要依据之一，已经历了二十多年的司法实践。该法明确将 11 种行为规定为不正当竞争行为，而除此之外法律没有明确规定的行为则不能视为不正当竞争行为。这样对市场中出现的新型不正当竞争行为则难以规制，缺乏调控力。
3.现行法律法规对违法行为的处罚力度不够，赋予市场监管部门的强制措施和执法手段不多，造成违法成本太低，法律的震慑力不明显。
4.产品强制性质量标准建设滞后，市场监管部门缺乏监管依据比如媒体集中关注的老年代步观光车、橡皮、铅笔等商品，因国家没有制定相应的商品质量标准，政府部门无法实施有效监管。
3.2.2 原有的监管模式无法适应"严管"要求
工商登记制度改革推行后，市场主体呈"井喷"式增长，工商部门监管执法工作面临市场主体多元化、市场行为多样化、市场竞争激烈化的新形势，这些新形势要求工商部门市场监管制度不断随之调整、完善，迫切需要建立与之相适应的监管模式。但是，许多基层部门在监管主体职责划分、监管方式等方面仍沿用传统模式，导致工商市场监管仍是"新瓶装旧酒",没有针对性和侧重点，越位、缺位、错位时常发生。
1.各部门监管职能尚未厘清
工商登记制度改革不仅是对市场准入制度的改革，更重要的是对政府机构职能设置的调整，仅仅依靠工商部门单独的力量是远远不够的，还涉及到整个行政管理体系多个部门的协调和配合。目前，山东省已开始实施"先照后证"制度，但其他相应的配套改革制度尚未同步到位，例如工商部门与其他审批部门的职责界限尚未明确，因此容易出现监管盲区，发生监管缺位现象。
