第三章杭州市电子政务推进政务公开的实践
3.1杭州市电子政务概况
上个世纪90年代,杭州市电子政务建设起步。经过二十多年的建设,杭州市电子政务建设和应用稳步发展,成为转变政府职能、提高行政效率、推进政务公开的有效手段。作为经济发达的东部城市,杭州市的电子政务建设起步早,基础好,电子政务总体发展水平位居全国前列。2000年,杭州市被列为全国“政府上网"百家城市之一,并在2001年被列为全国“电子政务”试点城市。
网络建设方面,经过网络整合清理,杭州基本形成以全市统一的政务内网、政务外网为主网络,部分单位业务专网为辅的电子政务网络格局。目前,杭州市电子政务网络已联结市级各部门200多家单位,并上联中央、省电子政务网络平台,下联各区、县(市)电子政务网络平台,实现了市与中央、省、县(市、区)的电子政务协同运行,为全市电子政务系统的稳定运行提供了良好的平台。
业务应用系统建设方面,杭州业务应用系统开发成效明显、应用广泛。开发部署了市党政机关办公业务资源系统、视频会议系统、权力阳光系统、"12345"信访系统、政务实时监督系统、杭州统计综合数据库系统、公安交通管理综合应用平台等350多项主要业务应用系统。这些业务应用系统降低了行政成本,简化了流程,有效提高了业务工作的运转效率,提升了公共服务水平。
基础数据库建设方面,杭州建立了人口、法人单位(机构)、城市空间地理信息、国民经济和社会发展统计指标四大基础数据库,并积累了海量数据。其中,人口库包含615个指标项,在库记录7700余万条;法人单位库拥有266个指标项,在库记录1700余万条;城市空间地理基础数据库包含杭州全市基础地形数据、综合地下管线数据和地名数据等;社会经济统计数据库涉及经济发展、就业生活、城市建设等,1287项指标,有着巨大的应用前景I5。
网上政府服务方面,杭州市整合了政务信息资源,建设了统一的网上政务平台——“中国杭州"政府门户网站。政府门户网站有效地起到了展示杭州形象,促进政府与社会公众之间互动交流,以及构建政府服务公众的平台的作用。“中国杭州"政府门户网站在国信办组织的全国政府网站评估中名列前茅。随着杭州“权力阳光运行机制”的实施,“中国杭州”政府门户网站政务公开的力度更大,对于所有行政权力事项提供办理机构、办事规程、办事指南、流程简图、政策解答、便民提示等信息,以及提供表格下载、在线咨询、在线投诉的功能,提供多种办事项目在线直接办理,取得了较好的效果。同时,实现了网上政务信息公开和各类网上便民业务。
3.2杭州市政务公开概况
近年来,杭州市把推行政务公开工作与与电子政务建设紧密结合,完善机制,规范工作流程,大力推进政府信息公开、行政权力公开、政府决策公开等工作,逐步形成全方位、多层次、立体式的政务公开工作格局,有效地推进服务型、效能型政府建设。
杭州市政府信息公开工作中,主动公开政府信息的范围主要包括管理规范和发展计划、与公众密切相关的重大事项、公共资金使用和监督、政府机构和人事、重大决策草案等5大方面内容I6。杭州政府信息公开的形式主要有互联网、公共查阅点、政府公报、新闻发布会等方式。互联网的公开以"中国杭州”门户网站作为全市政府信息公开的"第一平台",网站制定并实施一整套政府信息加载、更新、监督制度,及时更新丰富公开内容,较好地发挥示范作用。
经过多年的探索,杭州的政务公开工作取得了较大进展,在政务公开力度和政务服务水平方面成效明显。经统计、整理,以杭州市本级政府信息公开为例,通过部分量化数据可展示杭州政务公开工作近年来取得的成绩,见表3-1。
现今,杭州市民在家点点鼠标就可以随时在政府门户网站上查询政府部门的公开信息,或是向该部门提出公开申请。市政府常务会议在互联网上视频直播,民众可以网上观看,也可以现场参加,政府的民主决策、科学决策、依法决策上了新台阶。权力阳光制度让行政审批流程公开。重大安全事故要求第一时间向社会公开,市民可以及时知情。杭州的政务公开工作,在全国的地方城市中走在了前列。
3.3杭州市电子政务推进政务公开的实践
3.3.1 “中国杭州”门户网站
"中国杭州”门户网站是杭州市信息公开的“第一平台”。
"中国杭州”政府门户网站于2003年6月正式开通,其前身是杭州市政府网站(1999年3月幵通运行)。之后,网站经历了两次大的改版,第一次是在2006年6月,构建市党政机关办公业务资源系统对门户网站的业务支撑,真正实现网上互动交流和审批办事,增强门户网站的公共服务水平;第二次是在2009年10月,门户网站新增市委及所属党委部门的信息,网站功能、页面设计等方面进行了优化,网站名称由”中国杭州”政府门户网站调整为“中国杭州”门户网站。
"中国杭州”门户网站(见图3-1)是个体系庞大的网站群,包含市委、市政府及所属各部门的综合信息,主网站与党委部门网站、市政府部门网站和区、县(市)政府网站构成复式链接。门户网站设置了“走进杭州"、“透视党委”、"透视政府”、“党政动态”、“信息公幵”、“政府采购”、“互动平台”、“在线办事”、“旅游名城"、"公共服务”、“电子地图"等一级栏目。
根据功能划分,“中国杭州”门户网站可分成政务信息公开、互动交流平台、在线办事和资料查询等四大版块。
政务信息公开版块是网站的主频道,包括透视党委、透视政府、党政动态、政府信息公幵、文件公告和法规规章六大栏目,以“政务”为主线,涵盖了杭州市政府和各部门的主要政务信息,为社会公众提供权威、及时、全面的政府信息和政务动态详尽的政务信息服务。
互动交流版块汇总网站所有的互动类栏目,开设了市政府常务会议直播、政务论坛、网上接待室、建言献策、网上调查、网上听政以及12345市长信箱和96666效能投诉等投诉或举报途径。其中,“政务论坛”是全国政府门户网站首家开放性论坛,网民可以在论坛里发表对政府工作意见和建议等;政府部门可以在论坛里倾听民声、了解民意,参与论坛对话,与市民进行沟通交流。
政府服务版块从政府服务和社会公共服务两个方面为网民集中提供系统的便民服务,分为网上办事、用户频道和公共服务三大板块。其中,"网上办事”是政府门户网站建设和应用的重点。
资料查询版块通过杭州概览、杭州党史、杭州市志、杭州年鉴、政府公报、杭州统计、杭州图库、视频资料等多个栏目对杭州进行多方位的介绍。
与政府信息公开的其他形式相比,“中国杭州”门户网站有着独特、显着的优势,成为杭州政府信息公开的重要通道。首先,网站信息内容全面、易获取。
门户网站是个庞大的政务信息库,展示的政府信息分类繁多,内容全面而丰富。
社会公众可以通过网站检索和查询功能很快能够找到需要的信息,比较方便、快捷、高效。其次,网站信息具有权威性。门户网站发布的政府信息经过了市政府各部门严格的审批程序,表现可靠、权威。再者,网站信息展示多维性。
按照主题、机构、用途等多个维度,门户网站可以进行政府信息的组织和整合后,向社会公众展示。第四,网站互动性强,开放度较高。门户网站设置互动栏目和方式比较多,市民可以与政府进行双向沟通与联系,还可以就关心的民生问题在政务论坛进行讨论。市政府常务会议实现网上视频直播,向全社会开放,还可以现场互动。第五,政府信息公开与政府服务相连接。政府门户网站把部分政务信息与相关的政府业务服务紧密联系起来,形成一个协调的、相互连接的整体。有时社会公众不是孤立地查询某些信息,而是查询信息的同时还需要获得政府业务办理的渠道,直接在网上办理个人或单位事务。2012年“中国杭州”政府门户网站,全市42个政府部门累计报送各类权力事项7800余个,28个部门开发并上线运行各部门的办事系统,43个部门实现系统对接,实现617个事项的在线办理,全年累计公幵公告公示1031条,政府文件385条,部门文件837条。
“中国杭州”门户网站建设以来,以构建"方便、实用、为民”的网上政府为目标,以统一电子政务网络平台、提升办公业务系统、完善业务工作体系为支撑,包含着市委市政府及所属各部门的综合信息,在展示形象、发布信息、受理事务、提供服务等方面发挥了积极作用。“中国杭州“政府门户网站取得不少荣誉,在国信办和计世资讯(CCW Research)分别组织的全国政府网站评估中名列前茅,2011年获得由中国社会科学院组织的"第六届中国特色政府网站评选活动”运维管理奖。
3.3.2杭州市政府开放式决策
杭州市政府积极探索和推行政务公开,2008年4月开创了独具特色的杭州“开放式决策”模式。通过开放式决策,杭州推动政务公开向决策互动参与发展,邀请市民参与和监督市政府重要决策的出台、执行和考评整改。这种决策方式从施政理念和权力运行两个方面保证了政府决策行为的公开、透明、规范、互动,体现民主促民生。杭州市政府“开放式决策”荣获2010年1月“第五届中国地方政府创新奖”。
2008年4月2日,杭州市人民政府举行的第二十六次常务会议探索引入网络和媒体手段,打破以往的常规。会议通过“中国杭州"门户网站进行实况直播,并邀请中央和省级媒体参加。会前,政府门户网站公布了相关议题材料,开通论坛专题讨论区,邀请市民参与讨论。据统计,共有1066人次通过网站观看了会议视频,参与了网络讨论2346人次,发帖提出145条意见建议气2009年1月,杭州出台《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》和《杭州市人民政府开放式决策有关会议会务工作实施细则(试行)》文件。
杭州市政府开放式决策的做法是,市政府在对经济、社会的行政管理事项进行决策之前,通过“中国杭州”门户网站、杭州网网站、《杭州日报》等公开决策草案,向社会广泛征求意见;召开市政府常务会议决策时,邀请人大代表、政协委员和市民代表列席市政府常务会议,并实行政府门户网站视频直播互动,列席人员与网民可发表意见参与会议决策过程;会后,有关部门负责网上回复网民相关意见,决策事项的公文在政府网站和《杭州政报》公布,会议视频在政府网站公开。开放式决策的操作流程见图3-2。
开放式决策借助政府门户网站这个电子政务平台,广开言路、集思广益,让政府决策真正发扬民主。由于网络直播、媒体的参与,决策过程体现公开、透明,权力受到公众的监督,决策结果更加公正、理性。2012年,“中国杭州”门户网站直播市政府常务会议6次,直播页面累计访问2437人次,视频直播论坛累计点击量2896人次;完成网上接待室和网上直播43次,建言献策63次,网上调查50次,收到市民意见建议7886条。
“开放式决策”是杭州市政府坚持"以民主促民生",通过科学、合理的规范程序,让公民有序参与政治,增强政府决策的民主化、科学化,体现了公开、透明、参与、互动的特点。首先,开放理念贯穿于决策全过程。从信息收集、方案抉择到网络论坛对公民的回应来看,开放式决策无论时间、过程、方式都是公开透明的。其次,为公民参与决策开辟了多样途径。开放式决策在法规中对公民的参与作了明确的规定,实际操作中提供了现场参与、视频连线参与、网络论坛参与和手机短信参与等形式多样的参与途径。再次,强调政府与市民间的互动。通过地方法规赋予市民利益表达和诉求的权利,各利益群体有权通过正式合法的民主途径表达各自的利益诉求,并通过良好的政府与民众的互动,进行有效的社会整合。
3.3.3权力阳光运行机制
阳光是最好的消毒剂。为推进政府工作,抓好反腐倡廉,加强监督权力,让权力在阳光下运行,杭州开展政府的“自我革命",探索权力阳光运行机制构建,利用现代信息技术让行政权力在网上规范、公开、高效运行,实现对权力运行全过程的监察监控。杭州是全国最早建设权力阳光运行机制的城市之一。
2008年11月,杭州出台了《关于进一步构建权力阳光运行机制的实施意见》,决定在构建权力阳光运行机制,按照“一年明显见效、两年基本建成、三年巩固提高”的要求,以依法清理和规范权力为基础,以政务公开为原则,以电子政务为载体,以网上政务大厅为平台,推动各项权力网上规范、公开、高效运行2008年底,先在3家市直部门和3个县(市、区)开展试点工作;2009年8月,积极扩大试点经验和成果,把37家市直单位列入第二批试点单位,第二批试点单位都是与建设"两家两中心"(即“网上市民之家”与“市民之家”、网上行政服务中心与新行政服务中心)工作相关。
杭州市权力阳光运行机制的总目标是实现行政权力“网上受理、网上办理、网上反馈、网上监督”。围绕这个总目标,确立了“54321"的权力阳光运行机制框架思路。“5”是指权力阳光电子政务工作平台包括政务外网、政务信息交换平台、部门(区、县)业务系统、网上政务大厅、数字监察系统;"4”是指实现网上规范、网上办事、网上办公、网上监督的功能;“3”是指满足行政权力的规范、公开、高效运行要求;“2”是指面向社会公众建立互联网门户网站,面向公务人员建立办公门户系统;“1”是指建设统一的信息资源库。权力阳光运行机制主要做法是:
一是权力事项全公开。结合新一轮行政审批制度改革,依法对各部门的行政许可、行政监管、行政强制、行政征收、行政处罚、行政裁决和其他行政权力等方面进行进一步清理。然后,分类编制权力运行流程图、职权目录、监督机制明示图等,经核定后,通过政府门户网站等向社会公开。清理公共资源交易权和专项资金管理使用权,加强监管。
二是实施权力运行上网。加强业务系统建设,要求政府部门不涉及国家秘密的业务处理,原则上都在信息系统上实现。通过政务信息交换平台,使得行政审批系统在各级行政服务中心和有关部门之间实现无缝对接。建设一站式、24小时的"网上政务大厅”,实现办事项目网上受理、网上办理、网上反馈,促进权力运行信息公开,推进“阳光政府”建设。。
三是推进"数字监察”系统建设。“数字监察”是全市共用共享的政务实时监督网络系统,对杭州市各级各类行政事项运行过程进行实时监督。“数字监察”系统与网上政务大厅对接,对行政审批、行政处罚、建设工程交易、政府采购、产权交易、土地交易、医用药品购销、信息化专项资金管理等进行全程实时监督,起到效能监察和预防腐败的功能。
实施权力阳光运行机制建设,进一步提高经济工作的开放度和行政工作透明度,推进依法行政,促进机关转变职能,有利于加强对政府行为的有效监督,从源头上预防和治理腐败。经过几年实践,杭州市权力阳光运行机制电子政务体系已初见成效。截止2010年3月1日,各市直部门、区、县(市)共上报到网上政务大厅的办件M0583件,其中各市直部门108897件,各区、县(市)31686件;权力阳光数据库现已包含各市直部门、区、县(市)共上报记录数655235条,其中各市直部门584061条,各区、县(市)71174条2、杭州市权力阳光运行机制的实践,取得了社会公众的认同和肯定。
