第四章杭州市电子政务推进政务公开发展中存在的问题
从实践来看,杭州市电子政务和政务公开都走在了全国前列,但仍然要清晰地认识到,目前的发展现状离社会公众的需求仍有一定差距,与发达国家和地区的发展情况对比也有很长的一段路要走。具体来看,杭州市电子政务在推进政务公开发展过程中存在以下问题:
4.1政府信息资源开发利用薄弱
经过这么多年政府信息系统工程的建设和应用,政府部门的信息釆集与加工能力进一步加强,信息资源更加集中于政府手中。目前,约80%的社会信息资源由政府部门掌控。政府信息资源开发利用方面,数据增值产品的开发利用和信息的深加工比较缺乏,对已经数字化的信息资源政府部门还没有充分有效地进行加工、整合、利用,许多信息资源数据由于缺乏有效的组织管理而处于浪费的闲置状态。再加上,政府部门对信息公开的内容具有较大裁量权,公开的内容大多由政府部门自行决定,公众没有选择权和参与权,由于缺乏强有力的法律规范约束,以及受传统政绩观的影响,政府部门对信息公开的积极性并不高,而且信息公开的内容和公开形式也存在有“以单位为本"的倾向。
以"中国杭州”门户网站为例,虽然已做到向社会公开了大量政务信息,较好实现政务公开、透明,但是政务公开的深度和广度还不够,有着很大的拓展空间,主要表现在:一是公开内容的确定上,有的部门存在官本位思想,停留"我公开什么你看什么”的观念水平上,制作和发布政务信息还不够及时、不够全面、不够充分。二是有些部门在政务公开方面是上有政策,下有对策,习惯于做表面功夫,在文字和形式方面做文章以应付交差和上级检查。三是网站公开的原始信息居多,经加工和整合的信息还不够多,内容表层化,缺乏向公众提供深层次的信息与数据库服务。四是反馈机制有待于进一步健全。有的部门仅做到信息的公开,不去搜集和处理公开后社会公众反馈意见,即只重视形式,不重视结果。
4.2信息资源整合难
全市信息化建设缺乏顶层设计和统一规划。过去电子政务建设过程中,通常以各个部门为主进行建设。电子政务是在各级政府、不同部门中零散进行的,条块分割较为严重。各个部门是因需而建或因上级任务部署而建系统,通常从自身的情况出发,考虑自己业务系统的建设和技术的使用,形成了独立的、以部门为范围的应用平台和应用系统。由于不同部门的电子政务系统釆用的技术标准和规范不一致,从而导致应用系统间很难互联互通,信息资源无法共享。
这种各自为政、彼此封闭的建设情况,在很大程度上产生重复建设、信息资源共享性差的“信息孤岛“现象。
杭州市政府各部门业务系统大多建立在政务外网上,政务外网划分多个VPN,各个VPN之间不互联互通,各个单位的业务系统分别处于不同的VPN,资源共享时存在网络互联互通问题。同时,各单位业务系统数据格式及储存方式存在差异,各业务系统之间缺乏数据交换、接口规范。因此,各部门之间业务系统信息资源难以全面整合。如权力阳光运行系统,包含网上政务大厅、各部门业务系统、“数字监察”系统、政务信息交换平台等多个系统,在权力阳光运行系统构建过程中,涉及到众多的部门业务系统,资源整合比较困难。
以市建委的业务信息化为例,建设领域项目建设管理过程中所涉及的单位众多,流程关系比较复杂,在市建委自身信息化整合过程中就遇到若干瓶颈问题。一是缺乏公共的数据标准。如某个建设单位要查询某个项目数据,必须到相应权威的管理部门去调取数据,如果没有牵头领导小组保障,整体协调工作难度大。目前各单位的建设业务数据之间没有统一标准,无法进行有效关联,对行业所管理的工程建设项目、企业、从业人员等数据都是割裂状态。这些成为进一步提高城市规划、建设、管理和服务整体水平的瓶颈。二是城建项目纵向到底、横向到边,信息化建设难度大。系统需要贯穿从项目土地审批、每年开工范围、招标标段到单位工程的信息管理,从宏观项目到具体分解的某个标段或者某幢房子的细化管理。此外,项目范围存在层级关系,但是由于各层次的数据产生于项目生命周期的不同阶段,由不同管理部门掌握着数据,每个部门又仅限于关注自身的业务处理,不能从全局考虑各层面数据的关联关系,数据之间缺少衔接的枢纽,使得这些数据被完全孤立,如果整合仅仅把数据堆炮汇总到一个数据库中,而没有数据关联,就无法有效利用现有数据。
4.3重建设、轻应用
在电子政务建设过程中,通常是根据规划的要求建设信息化系统,而实际地方和部门的信息化规划更多地强化建设技术指标和要求,弱化了功能的规划。
因此,建设时就容易发生重电子轻政务、重系统开发轻应用等问题。
部分信息化系统建成后运维工作不被重视,缺少人、财、物的合理投入和制度上的保障,导致运维工作遇到阻力,影响系统的正常运行和利用。特别是涉及系统的安全运维与长期维护等方面缺乏足够的重视。随着信息化建设项目投入越多,运维的开支需求随之增长。而目前在政府财政支出面临压缩预算要求的情况下,财政部门一般严控信息化运维经费开支。
有些信息化系统建成投入使用后,未能有效充分发挥作用。如权力阳光运行机制是对传统的政府行政权力运行模式进行改革,要求政府机关和工作人员改变原有的行政方式和行为习惯。而在权力阳光运行机制推行过程中,一些部门传统观念很难改变,依然存在本位主义,个别单位权力阳光业务系统应用不彻底,存在网上、网下同时操作的情况。
因此,重建设、轻应用现象在很大程度上影响着电子政务建设效益的有效发挥。
4.4信息安全问题
电子政务的信息安全问题,既涉及技术方面,也包括管理方面。
信息化技术是电子政务的手段,电子政务的发展与网络和业务系统的建设和运维息息相关。互联网的开放性和公共性带来了便利,同时也给电子政务信息安全方面带来多种威胁和挑战。由于网络技术不够成熟,网络设置不够科学,网络自身具有脆弱性,目前一些电子政务涉及的系统本身存在着安全弱点或隐患,其中包括网络操作平台和硬件设备的弱点等安全问题。这些导致电子政务系统容易招致来自外部或内部的各种攻击,如黑客入侵,计算机犯罪,以及病毒蔓延和破坏等。
多数情况下,各政府部门为了保证信息安全,在技术上采取了相应保障措施,但是对保障电子政务安全的“软措施”重视不够,即忽略了电子政务信息安全管理体制的建设。总体来看,目前电子政务信息安全管理体制比较不完善,未建立完备的信息安全管理和认证机制,未切实落实安全责任制等,导致电子政务系统存在一些管理安全漏洞。政府缺少电子政务信息安全技术管理方面的人才,跟不上电子政务信息安全形势要求。另外,政府内部相当一部分工作人员安全意识相当淡薄,对网络信息安全的重要性缺乏认识。
