第 5 章 泉州政府在发展临港经济中应具备的职能
经过近几年的建设与发展，泉州临港经济取得另人瞩目的成绩。然而，与国内外其它港口城市相比较，泉州临港经济的规模效应未能有效展现，发展面临着瓶颈。在国际经济调整背景下，泉州经济正在转型升级，新时期临港经济的发展对泉州政府的职能提出了许多新要求。十八届三中全会指出，政府职能务必切实有效转变，要建设法治型和服务型政府。泉州政府应借鉴先进港口城市政府的做法，紧跟地区经济发展步伐，加快临港经济的发展。
5.1 国内外发达港口城市发展临港经济的政府职能分析
5.1.1 新加坡港
新加坡港是世界知名的国际航运中心，曾经承载的运输量占全球贸易货物的三分之一、石油的一半，天然气的三分之二，是名副其实的“世界经济生命线①”。新加坡港是该国的政治、经济和文化中心以及交通枢纽，很长时间一直是全球生产最繁忙的一个港口，2013 年港口吞吐量排名世界第三，集装箱吞吐量世界第二，是技术一流、管理先进的世界知名航运中心和货物中转站。
新加坡政府在临港经济发展中的作用主要体现在以下几个方面：
第一，实行自由港政策。优良的服务环境吸引了大量中转船舶过境，不仅让港口增加各种增值服务费收益，还带动了金融、保险、船货代等临港产业和中介、服务业的发展。自由港政策与各种优惠措施、信息、技术和其它增值服务相互配合②，为客商带来了方便和实惠：如减免中转货物的仓储费、装卸费和管理费等。政府采取各种办法支持物流业的发展，包括税收减免、资助相关研究项目和提供各种教育与在职培训，进一步巩固其国际航运中心地位。
第二，良好的管理体制。政府对港口实行一级管理，交通部决定全国交通建设和发展的主要方针与政策。1997 年新加坡政府实施港口管理体制改革，分设行政管理的海事港口管理局（简称MPA）和港务集团（PSA），政企分开。MPA执行新加坡政府的港口管理职能，主要负责港口和海运方面的管制与技术等事项，监督新加坡战略性海事权益的获得，促进新加坡作为国际枢纽港口和国际航运中心的地位。港务集团承担港口投资、经营职能。企业实行股份制改革为新加坡港口发展增加了强大的动力，大大改善了职工的服务态度、增强了服务意识；企业集团自主加大国外投资；提高了港口运营效率并降低了运营成本。此外，政府的投资制度、中央管理体制和自由港政策等管理制度一起，共同与港口改革相配合，进一步巩固了新加坡作为国际航运中心的优势地位。
第三，大力兴建基础设施。1960年集装箱逐渐兴起时，政府意识到发展时机，依托其区位优势，大力兴建集装箱专用码头，配合集装箱中转政策，新加坡港迅速发展成为集装箱国际中转中心。1995 年集装箱船舶的大型化开始显现，政府意识到这一发展趋势并迅速作出反应，立即着手建设吃水超16米的现代化集装箱深水码头，满足了集装箱快速发展的需要。
第四，合理的产业规划。政府制定宏观的物流业规划，支持“一条龙”式发展，整合装卸仓储、运输配送等物流环节，提供“一条龙”服务。针对国土面积小、资源匮乏，但地理位置优越的特点，政府重点发展资本密集型的高新技术产业，走节约型发展道路，由传统经济向知识经济转型升级；选择以转口贸易为主，大力推进航运业发展，主要为国外的国际中转货物服务。
第五，政府构建公共服务平台。通过搭建“港口网络”和“贸易网络”这类公共电子信息平台，以高科技手段提高物流效率，网络平台也成为政府监管部门、航运企业、中介代理和码头、船东之间无纸化且方便有效的信息共享渠道。有先进技术的支持，新加坡每个集装箱的通关时间仅25秒左右。
5.1.2 鹿特丹港
鹿特丹港是连接欧、美、亚、非、澳五大洲的重要港口，素有“欧洲门户”之称。1961 年港口吞吐量达 1.8 亿吨，首次位居世界第一，并长时间位居榜首。
随着亚洲港口的兴起，2003 年世界第一被上海港取代。近年来港口吞吐量位居世界前十，2013 年港口货物吞吐量排名世界第九，一直是欧洲第一大港，是很有影响力的世界名港。鹿特丹港管理上的可借鉴经验主要有：
第一，宽松的港口政策。政府把鹿特丹港确定为国际贸易中心和重要的工业基地，港区享有“比自由港还自由”的政策，港城一体化发展使鹿特丹港成为一个典型的国际港口城市。临港经济采取多功能、多层次的综合发展模式，要把港口建设成为荷兰乃至欧盟的货物集散中心、贸易中心。
第二，港口管理与经营分离。港口由政府统一规划、建设和管理，同时鼓励企业自主经营。港务局统一组织港口建设，经营码头的企业要新建泊位须向港务局申请，港务局组织项目的可行性论证，经论证可行的再上报市政府批准，然后由港务局组织设计、建设。港区基础设施的所有权归市政府，鹿特丹港务公司全部股份也由市政府持有，它主要负责港口日常经营和管理工作，以及开发港区内的土地岸线、码头和航道等设施，建设临港物流园区和工业园区，统一进行高效方便而且安全的物流管理。私营企业向港务公司租赁港口设施进行生产经营，只需投资港口机械、堆场仓库和其他相关配套设施。
第三，产业布局合理带动港口发展。政府科学规划，综合考虑鹿特丹市整体布局和经济发展战略，重点发展临港工业园区，促使包括炼油、石化、修造船、机械设备和食品等行业的临海沿河工业带在城市形成。通过积极引进跨国港口投资经营企业，与港区后方工业组成临港物流链，壳牌、埃索和科威特石油公司等世界知名的炼油化工大型企业都在鹿特丹港入驻。临港产业的发展，进一步促进港口的发展与城市的繁荣。
第四，多渠道发展物流业。运用高科技手段提高物流效率，通过电子商务网络等信息化的系统平台，实时共享港口、物流等信息，操作流程实现无纸化，大幅提高物流的操作效率。物流分工明确，集约化经营。港口物流服务多元化，城市大约有 3500 家国际贸易公司，提供多样化的物流服务。设立木材、钢材、石油、化工等产品的集散中心与码头之间的专用物流通道，为高效物流准备必要的机械设备，并提供相应的增值服务和口岸部门的现场办公服务。这样，港区实行仓储、运输、销售一条龙的物流服务，货物通过保税仓库、分拨中心进行储存、运输和再加工，提高附加值，最后经完善的交通网络到达各目的地。
5.1.3 宁波——舟山港
宁波港为唐宋时中国的大港——明州港；舟山自古就有“祖国渔都”与“东海鱼仓”之美誉。宁波港和舟山港有着丰富的深水岸线资源。2006 年 1 月“宁波——舟山港”这一新名称正式启用，宁波——舟山港管理委员会同时成立。借由两港合并之机，宁波长达 20 多公里的临港工业带更为有效地集聚，舟山许多荒弃的小岛因港口的开发建设而体现出价值。合并几年后，宁波——舟山港逐渐形成了“一个干线”即集装箱远洋干线，以及“四大基地”，即我国最大的矿石转运基地和原油中转基地、沿海最大的液化储运基地、华东主要煤炭运输基地。2013 年，港口货物吞吐量 8.1 亿吨，排名世界第一，同比增 8.8%，多年位居世界海港第一位；集装箱吞吐量达 1733 万标箱，居世界第三位。宁波——舟山港是打造上海国际航运中心不可或缺的大港。
政府高度重视临港经济的发展，其主导的港口整合在港口发展中发挥了重要作用。主要发展策略有：一是整合资源，协调发展。整合港口资源，优势互补，宁波——舟山港承载着浙江省绝大部分的海运货物，扩大港口的带动作用，有力地支持浙江省经济发展。二是加强招商引资，发展临港产业。政府加大招商引资力度，引进投入过千亿、投产后年产出过千亿的临港产业，以大项目、大企业、大园区为载体，加快形成石油化工、钢铁、造纸、汽车、船舶修造和能源六大基地，临港工业增加值在整个城市工业增加值中的比例超过 40%。三是依托上海，提升产业综合竞争力。利用港口自身条件，作为上海港腹地充分发挥地理优势，融入长三角，凭借发展临港工业的有利条件和基础，使产业的规模扩大、结构优化与层次提升，增强国际竞争力，推动区域经济发展。
5.1.4 营口港
营口港是我国一个综合性的主要枢纽港，在东北港口中货物运输量最大。
营口港在 2000 年就成功上市，为港口发展筹措充足的资金。上市后，整体发展壮大了几十倍。2013 年港口货物吞吐量达 3.3 亿吨，居中国第八位，集装箱吞吐量排中国第 10 位，码头泊位从二十几个发展到近百个，最大的有 30 万吨级泊位。相比于邻近的大连港，营口港的内部条件和腹地经济均有较大差距。营口港的快速发展，得益于政府采取有利举措，扬长避短，促进临港经济又快又好地发展。
首先，加大投入，弥补自身不足，带动港口全方位发展。（一）加强营口港基础设施建设，加快建设大型专业化码头，以及堆场、航道等，尤其是集装箱码头和大型现代化仓库，提高港口的通过能力和装卸能力，为物流服务供应商创造“零仓储”。（二）完善港口集疏运条件。近几年，营口港的集装箱运输已实现跨越式发展，内贸航线连接我国沿海全部港口，是我国第二大内贸集装箱运输港口。政府借建设东北老工业基地之机，加快完善集疏运网络，顺应国际航运企业需求，加大集装箱运输发展力度。（三）加快信息化建设，提高服务效率。引进先进理念，依托优势资源，设立港口保税仓库或保税区，使货物自由储运、流通、买卖，还有简单的加工和包装等，享有免税政策。实现国际中转、配送、采购和转口贸易等四大功能，以吸引更多的船公司和企业。
其次，合理发展临港工业，大力发展临港物流业。（一）完善产业规划。调整产业布局、优化结构，促进沿海港口与内陆腹地、临港产业与新型产业的协调发展。加快建设以港口为龙头、以临港工业园区为载体的沿海经济带，大力发展新型产业集群。同时，创造优良产业发展环境，合理布局临港重化工业，优先安排重点临港项目用地。（二）加强服务投入。在物流中的流通加工、信息服务、库存管理和成本控制等增值服务方面，政府加大投入，尤其重点扶持物流方案设计和全程物流服务等更高层次的物流服务。以港区为中心，在港口辐射的经济区域内构建分层次的区域物流体系。营口港与邻近港口如大连港、锦州港建立战略合作关系，扶持有经济实力、网络布局合理的物流企业，发展物流园区和配送中心，加快物流网点建设。
第三，争取合作与支持，促进港口持续发展。（一）实施港航合作战略，提升营口港竞争力。相邻港口有着激烈的竞争，各港都在寻求更快发展，提升自己的市场地位。营口与跨国航运企业或集团建立战略合作伙伴关系，在激烈的港口竞争中脱颖而出。（二）港口取得相关港航公司以及政府有关部门(如海关、边防、国检等)的密切配合和支持。（三）加强合作，如在港口相关费用上建立定价协商机制、密切合作，避免重复建设和杀价竞争带来行业性效益不佳。港口经营适度多元化，提高抗风险能力。（四）争取政府支持。港口建设需要市、省乃至国家的大力支持。另外，各级政府给予港口税收政策支持，在基础设施建设、土地使用和拆迁赔偿等方面都给予大力支持。在“十五”到“十一五”期间，营口港共投入 200 多亿元的港口建设资金。
5.1.5 发达港口城市发展临港经济的政府职能借鉴
通过以上分析，发达港口城市发展临港经济的可借鉴成功经验有以下几点：（一）政府发挥宏观调控作用，给予港口大力支持。如主导港口合作或合并，运用行政权力或政策来协调各方利益，为港口发展提供良好的外部环境。（二）基础设施的建设与维护。公用性基础设施（包括交通体系、航道等）主要由政府投入，码头设施则采取多渠道筹集资金；企业负责投资经营性设施（装卸机械、库场等）。（三）多元化的投融资渠道。（四）政企分开体制。港口企业独立经营，政府不干预企业的经营活动。世界上并不存在最佳的港口管理体制模式，港口管理成功与否，关键在于管理体制能否符合一个国家或地区社会经济发展的客观实际①。（五）产业规划科学、布局合理，临港产业发展配套设施完善，促进产业集聚，提高产业带动力，与港口业、金融业、服务业等协调发展。（六）港口成为能够提供相应物流平台的提供商，能够更有效地整合商业资源来围绕货运开展服务，使港口在临港经济发展中占主导性地位。
5.2 发展临港经济对泉州政府职能的新要求
社会主义市场经济条件下，市场要发挥重要作用，政府也要发挥积极作用。
在改革进一步深化的社会转型期，许多社会问题开始显现，政府迫切需要转变职能，以适应市场经济发展的需要，有效管理社会事务。在临港经济发展中，政府的职能主要是提供港口公共物品、提升口岸服务能力和规范市场行为，通过干预和引导来解决市场失灵问题。在当前港口现代化趋势中，泉州市政府应突破传统观念，转变与创新其经济职能，提升服务水平，加大发展力度，主动融入世界竞争格局，通过发展港口促进临港经济快速发展，更好地发挥政府在经济运行中的积极作用。
5.2.1 创新管理以完善公共产品供给
政府在临港经济的发展中，必须对传统的港口经营理念有所突破。港口是开放式、竞争性很强的服务业，泉州港口业正处于成长初期，政府要创新管理思路，增强港口的发展力度，加快港口建设与升级。
第一，科学规划，立足长远。编制规划是政府的主要职能，通过规划来引导和推进港口的发展。规划编制应遵循以下原则：要与泉州市总体发展规划相协调，与城市功能布局相适应，与临港产业、工业园区布局相结合，要新旧兼容、远近结合、分期实施。港口布局要合理，建设要科学，要综合铁路、公路、水上和航空等运输方式一体化的立体交通网络，大力发展多式联运，提升港口的综合运输功能，优先完善服务和信息功能。要确立港口的主导地位，重点建设临港工业园区和工业基地，加快发展临港产业群。此外，要建立健全适应市场经济发展的港口产业管理制度，制定政策引导临港经济健康发展。
第二，创新投融资机制，加大投资力度。很长一段时间，在港口建设的投资融资行为中，政府和企业的界限模糊，在港口经营性设施的投融资活动中，社会上的投资主体处于从属、次要地位，在某种程度上制约着港口运行效率。一方面，在资金市场上，企业无法自主地利用信用工具募集资金，更难以根据市场发展的情况自主进行扩大再生产的投资活动。另一方面，由政府对港口经营性设施进行投资融资，导致其投融资额度的分散化、小型化，既影响了政府投资基础设施，又使企业无法在经营性设施投融资中占主导地位，企业的投融资范围与发展空间受到限制。要提高港口的综合竞争力，必须以市场方式来运作港口经营性设施项目，拓宽融资方式和渠道，以试点方式探索拍卖、融资租赁、托管、特许经营、证卷化等各种形式吸引社会资金，让更多民间资本参与港口建设和经营，提高港口运营效率。港口设施投入大、回收期长，政府要积极合理地利用地方或国家财政资金，加大港口基础设施直接投资，以满足不断发展的需求。
第三，优化港口系统资源整合。一方面是政府职能整合。由于体制、理念和管理上存在的问题，各部门从自身角度考虑问题，政出多门、各自为政的状况，制约着港口业的发展，务必及时解决这种体制上的障碍。港口发展要求政府协调有关职能部门与关联行业各方面，加强合作，冲破部门、行业和区域的界限，相互支持，抱团发展，形成整体合力。基于港口的特殊地位，港口生产涉及到包括船东、代理人、运输经营人，以及海关、边防、检验检疫等政府机构。相关政府部门的服务是否到位，既影响到船舶和货物的在港停留时间，更关系到企业的成本。只有协调一致，港口才能进行高效的生产服务，提高竞争能力，具有较高的市场占有率。另一方面是港口资源整合。目前，许多港口分割独立、忙闲不均，港口资源有利用率低、浪费严重等问题，这是资源未整合或整合失败所导致的。泉州可以有条件地吸引大企业参港口建设和发展，进一步推动港口资源整合。发展港口离不开相关的船公司、港航企业等合作伙伴，政府应当抓住机遇，借势发力，积极制定吸引大公司入驻的各项政策，争取合作，借力建设基础设施，提升港口综合能力。港口资源整合是否有效的基础在于政府能否有效协调，政府要加强引导、协调和扶持，宣传、推广、掌握和运用现代港口管理理念，变革港口企业运行机制，优化企业管理。国内外的发展实践表明，有效整合的资源能降成本，提高效率和效益。
5.2.2 转变职能以提升口岸服务水平
政府职能转变以适应市场经济的要求为主，政府要“科学的宏观调控，有效的政府治理”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确中央的宏观调控职责，以及地方政府的公共服务、市场监管、社会管理等职责。政府转型的目标是建设法治型、服务型政府，在公共管理职责中既不“越位”又不“缺位”。鉴于泉州港口发展现状，在相当一段时期内，由政府提供的公共服务在推进港口发展过程中仍将发挥重要作用。政府应认真分析新时期职能定位面临的新挑战，积极探索管理创新，充分认识到政府职能的新取向，切实转变政府职能，“错位”要“正位”,“缺位”要“补位”,“越位”要“退位”，“欠位”要“到位”，保证市场发挥资源配置的基础性作用，满足经济与社会协调发展的要求。
第一，强化政策引导和行业指导。未来港口的发展趋势要求港口以市场需求为导向，但政府的政策引导、市场监管和行业指导仍起着重要作用。政府应通过制定发展规划和政策措施进行引导；加强行业指导，确保朝着正确的方向发展；规范市场行为，为港口创造开放公平、良性竞争的发展环境，建立鼓励港口发展的政策和激励机制。要引导港口与航运企业的合作，发挥各自的独特优势共同发展，形成港口发展综合物流系统。当前，要创造优良的发展环境，制定统一的市场规则和运行标准、政策条件，开放市场，保障所有港口经营主体在市场中平等竞争、优胜劣汰，充分利用市场的力量促进港口业健康成长。
第二，不断优化港口综合管理。一方面，推进港口内部、港口之间的管理优化。推进港口企业内部的操作流程标准化、系统化，形成稳定、协调的港口服务系统；推进各类港口企业的组合系统化，使港口企业不但能进行传统的装卸作业，还能进行货物加工和包装等业务，促进货物增值。另一方面，建立综合服务平台。适应市场发展，根据客户要求，提供通关、货物集疏运和配送、加工等多功能服务，形成港口的开放、互通综合服务平台。另外，不断增强信息化程度。港口不仅是货物装卸地，而是一个综合物流平台，政府着力建设公共信息平台，使港口成为重要的信息和通讯中心。现代化的成熟港口体系，应有多种功能。建立网络平台，为港口腹地内的商业、仓储和运输企业服务，使各个企业、客商和管理机构的信息资源实现充分共享和交换。建立资源交换系统，实现供求发布和自动交易等功能。形成商务中心，提供代理、保险、银行等商业和金融服务。形成信息与通信服务中心，为客户提供市场与决策信息，其网络还能提供电子数据交换的增值服务。同时，港口还是人力资源服务中心，如提供海员等人力资源服务。综合管理的优化，使港口能简化贸易和物流过程，巩固并提升港口在全球物流链中的地位。
第三，提升口岸服务水平。政府除了推进基础设施、技术标准、管理理念、战略规划、扶持政策、运作平台等建设外，还必须关注整体的软环境建设。由政府积极协调，督促口岸部门切实履行服务承诺，提高货物通关速度。政府各职能部门要不断加强自身行政效能建设，大力构建高效型、廉洁型政府。地方政府应深入了解各码头实际情况，积极配合，努力协调，大力支持，不断提高办事效率，创造优质高效的口岸服务环境。改善口岸通关流程，加强各有关部门之间的沟通协调，实现口岸联检部门联合办公，同步运作，减少通关环节，真正实行订舱、通关、提货、仓储和配送等一条龙服务，为广大客户提供个性化的贴心服务。
第四，发挥行业协会的作用。在政府职能转变与调整过程中，政府会因为公共管理和公共服务的不到位，无法满足越来越多的社会多样性需求；政府因为简政放权又会造成市场信息的传导不通畅和市场信息的获得不完全，从而产生政府信息公开与市场经济内部不稳定性之间的矛盾；企业在市场上自由竞争，摆脱了政府的管理与束缚，但是行业自律又成了问题。要解决好这些难题，政府必须积极培育并支持港口行业组织和社会中介机构，使他们在规范中成长、壮大。行业协会因其行业独特性和自律性、非营利性，能够较好地协调市场主体利益，提高市场配置资源的效率。目前泉州的行业协会的发展不够健全，港口所涉及的各类企业涉及的行业繁多，要正确引导和发挥这些行业协会的作用，为港口及相关行业的良性发展提供保证。
5.2.3 紧跟发展趋势以服务地方经济
经济全球化对政府的管理职能提出了新的要求，政府治理必须更加规范化、透明化、国际化。科学技术的进步与网络化、信息化的普及发展，对政府管理和服务效率提出了更高要求。当前是泉州经济加速转型的关键时期，要抓住重要的发展战略机遇，认清世界经济发展潮流，把握世界港口的发展趋势，推进泉州临港经济快速发展，带动地方经济发展。
一方面，打造现代化港口。全球贸易的发展决定了现代世界主要港口的发展趋势，全球的枢纽港朝着大型化、深水化、专业化、规模化的方向发展。各国码头不断引进先进技术和管理经验，提高装卸效率，提供个性化和增值服务，加快港口现代化进程。1985 年，我国只有上海港一个亿吨大港， 2012 年已有 29 个，是目前拥有亿吨港口最多的国家。为打造现代化港口，泉州应加强港口基础设施建设，增加公用码头数量、提高装卸能力、提升航道等级和建设配套工程，以适应船舶超大型化对港口条件和相关设施设备要求的提高。从泉州情况看，这些需由政府来组织推进，才能不断满足现代港口发展的需要。
另一方面，更好为地方经济服务。当前，世界上绝大多数港口都在全球范围内参与竞争。改革开放 30 多年来，我国经济保持快速增长，国民生产总值 2012年超过日本成为全球第二大经济体，2013 年贸易额达 4 万亿美元、超越美国居全球第一，我国已经成为世界经济格局中举足轻重的主要力量，为我国临港经济的发展提供了稳定的大环境。建设全面繁荣的海峡西岸经济区，要求泉州必须具备一个相配套的现代化大港，联接国内外两个市场，促使信息、资源、资本、人员等生产要素的充分流动。扩大对外贸易总量，提高经济效益，推动泉州更多地参与国际竞争与合作，提高城市的知名度，为海峡西岸经济区建设多作贡献。
为加速海峡西岸经济区建设，使民营企业在“二次创业”中加快转型升级、做优做强，政府必须与时俱进、转变职能，寻找临港经济发展新的增长点，充分发挥港口对经济的促进作用。泉州是曾经驰名中外的历史文化名城，是古代海上丝绸之路的起点，是东亚文化之都，没有泉州（刺桐）港的对外交流、开放包容就没有泉州的独特文化。当前泉州临港经济正面临着重要的战略发展机遇，做大做强泉州港，促进海峡两岸经济的互动健康发展，提升城市和海峡西岸经济的综合竞争力，是新时期对泉州政府的要求。随着中国经济的快速发展、市场经济的不断完善以及政府改革的不断深化，政府应真正履行好发展经济和服务大众的职能。
