第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 选题背景
港口是一个国家或地区的重要经济资源，在城市和地区的经济发展中起着非常重要的作用。临港经济是城市经济的重要支撑，促进城市的产业结构调整，是城市发展的推动器。国外城市发展呈现出依托大港口群建设大城市群的趋势，如以伦敦、纽约、东京、巴黎为中心的多个国际性特大城市群都有其相应的国际性特大港口群，“城以港兴，港为城用”正是港口城市的显着特点。在中国，占 15%国土面积的沿海地区有着 40%的相对富裕人口，创造了超过 30%的国民生产总值，正因为很好地利用海洋资源，发展临港经济。我国 2012 年 29 个货物吞吐量超亿吨的港口中有 10 个港口集装箱吞量超过五百万标箱，已经成为全球货物运输最繁忙和港口发展最迅速的地区之一。在国内经济增速放缓、世界经济深度调整背景下，港口发展的传统模式已不能适应当前经济发展的需要。上海等多个港口城市相继制定临港产业规划，加快发展临港产业，大力实施临港经济发展战略。但是，同发达国家相比，我国临港经济发展还存在着战略重视不够、部门间物流欠顺畅、管理信息化程度较低、民营化比例低等问题，增长速度、发展水平或综合竞争力也较为不足。
2006 年，“海峡西岸经济区”列入我国“十一五”规划纲要；福建省抓紧实施“东出西进”发展战略，大力发展产业群、港口群和城市群，加快“大港口、大物流、大通道”建设；泉州市“十二五规划”提出建设现代化枢纽港。这些战略的实施，为泉州临港经济带来了空前的良好发展机遇。泉州市拥有雄厚的工业基础，经济实力强劲，已连续 15 年 GDP 总量排名全省第一。泉州港岸线资源丰富，腹地经济发达，区位优势明显，近两年货物吞吐量均超亿吨。随着海峡西岸经济区建设向纵深推进，以及对台贸易、海运的进一步深化，泉州的港口优势将进一步突显。然而，港口的发展与泉州的经济实力不匹配，港口对全市经济贡献有限，港口及其关联产业占全市 GDP 的比重远远低于同类港口城市。
怎么进一步提升港口自身的发展和它与城市、产业的互动作用，实现共同繁荣，对外形成竞争合力，带动城市整体提升，成为当前泉州亟需解决的问题。港口管理下放后，地方政府成为港口城市的经济和社会事务的管理者与组织者，承担着发展城市经济与社会建设的重任。因为地方政府的这种特殊地位，在港口城市寻求经济增长、港口发展和环境保护的过程中，政府的作用与影响其它组织无法替代。政府一方面是城市发展战略的制定者、决策者和实施者，同时是生态环境建设的主体，在很大程度上也是港口建设的投资主体。可以说，政府履行其职能的行为直接决定着港口城市的发展。
1.1.2 研究意义
港口带有准公共产品的性质。市场机制本身无法解决市场失灵，不能实现公共利益最大化。因为外部效应的存在，公共产品投资与建设的正外部特征导致私人部门投资不足，就需要由政府提供公共产品或服务，所以政府干预临港经济的发展是十分必要的。本文以临港经济发展为背景，运用政府职能理论，结合泉州市港口与经济社会发展的实际情况以及“建设现代化枢纽港”的具体要求，研究临港经济发展过程中政府的职能，借鉴国内外成功发展经验，明确政府在港口发展中的职能定位和管理职责，具有一定的理论意义和实践意义。
理论意义。当前国内外对于临港经济的发展已有大量研究，主要在经济学的视角和分析框架下研究港口发展与区域经济的关系，有关港口管理理论主要是对管理经验的描述与总结。本文将在临港经济的视角下，通过对地方政府行为的分析，明确在新的经济形势下，政府在临港经济发展中的作用，进一步规范政府的职能与行为。通过研究临港经济发展过程中政府的作用，探讨临港经济模式对政府职能和管理模式的新要求，以期增进在这方面的研究，为建立科学合理的、具有可操作性的城市管理和政府行为理论提供新的理论基础。
实践意义。以港口为中心，由相互依存的产业组成的临港产业带动关联产业发展，并一起组成“临港产业群”，形成特色鲜明的临港经济，对周边城市和地区的经济行为、国土等资源利用和社会生活产生重大的带动作用。本文通过研究港口发展中政府的职能及其实现的方法和途径，以泉州港口为研究对象，运用政府职能理论分析在港口发展中政府的作用和管理模式，以期在临港经济发展中为地方政府的行为提供参考。同时寻找临港经济带动区域经济发展新的突破点，一方面为地方政府的港口管理模式创新提供参考，另一方面为泉州发展临港经济提供具体可操作性的方案。有利于增加政府进行决策和管理的前瞻性，促进市场体制的完善，提升港口城市的功能和竞争力，也有利于提高政府的工作效率，增强政府公信力，使政府行为更好地推动港城协调发展，对推动泉州参与国际贸易与投资、实施产业结构调整、促进投资环境改善、提升地区整体竞争力具有重要的实际意义。
1.2 国内外研究文献综述
1.2.1 关于政府职能的研究
英国经济学家亚当·斯密（1776）在他编写的《国富论》中[1]，首次系统阐述经济自由发展思想，认为市场是资源配置的唯一保证，政府应该是“守夜人”，最好的政府是管得最少的政府。上世纪 30 年代经济危机的爆发暴露了自由放任市场经济制度的缺陷，英国经济学家凯恩斯（1936）因而主张政府对经济进行干预[2]，建议政府调控总需求水平，把政府职能与经济理论结合起来。二战后，美国经济学家萨缪尔森把政府的经济职能归纳为制定法律框架、提高经济效率、保障收人公平和稳定宏观经济等四个方面[3]。国家干预主义理论对“市场失灵”现象进行深入分析，认为公共产品、收入不均、外部效应以及垄断等现象的存在是导致政府职能渗透到经济社会等领域的重要原因。其典型代表美国伦理学家罗尔斯（1973）在《正义论》中提出政府应该保证所有的人都享有平等，从职能的角度政府应该有配给、稳定、分配和转让四个部门，这种划分“应被理解为政府机构的不同功能[4]”。上世纪70年代，西方经济史上出现了前所未有的“滞涨”，新自由主义将之归咎于国家干预。以科斯的产权学派[5]、弗里德曼的新货币主义[6]、布坎南的公共选择学派[7]等为代表的观点主张限制甚至取消政府的干预，充分发挥市场机制的作用。要调整政府与社会、市场之间的关系，政府要管好、管少；公共服务和公共产品要通过引进市场机制和社会力量来提供；要改造政府的内部管理体制，提高行政机构的工作效率与服务质量。诺齐克是反对国家干预主义的典型代表，他指出政府职能的持续扩大将使公民个人的权利与自由受损。个人权利是神圣不可侵犯的，政府职能想要超载“最弱意义的国家”是不道德的，应只限于“防止暴力、盗窃、欺诈及保证契约履行”等方面[8]。新自由主义理论系统反思政府干预社会和经济领域的行为，认为“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由[9]”，政府的职能应尽可能地缩小。目前，主流思想观点普遍认为，由于市场失灵，政府有必要对经济的发展运行实施适度干预和调整。奥斯本和盖布勒在《改革政府》中指出了政府应确立的改革方向，政府“掌舵而不是划桨”，要通过市场力量进行变革[10]。哈佛大学的波塔、塞拉尼斯、谢雷佛与芝加哥大学的维胥尼（1998）共同提出了“政府质量”理论[11]，他们为评估政府质量和政府绩效提供了五个标准：政府干预、公共部门效率、公共物品的有效供给、政府规模和政治自由。
魏杰、杜朝晖（1995）研究中国向市场经济体制过渡的实际情况[12]，认为在还没有建立起发达的市场体系的时候，政府要担负起培育和完善市场体系的责任，以加快市场体系发展，也要在稳定宏观经济增长、投资建设公共产品、平衡地区间的发展等方面发挥作用，还要有调节产业间的资源配置、调节收入分配等职能。廖进球（1998）在《论市场经济中的政府》中指出[13]，市场经济秩序的形成与维持离不开政府，需要政府以法律形式进行规范，并通过行政执行、司法监督体系来保障法律实施的有效性。陈东琪（2000）在《新政府干预论》中主张[14]，当前市场经济条件下市场的缺陷无法用市场的方式来解决，“无政府状态”之路不适合现代经济发展，各国政府经常发挥着强有力的经济调控作用。李晓玲（2001）在《论政府职能的转变与政府行为规范化》中指出，政府通过其行为活动来实现职能转变[15]，应提高政府行为的公开性和透明度。汪道涵（2002）认为城市政府有双重身份，一个是城市发展的监管者和引路人[16]，另一个是与企业管理者一样的合格的决策者和经理人。前者是要规范、有序地发展城市；后者是要使政府和社会能实现良性循环与可持续发展。马彦琳、刘建平（2003）指出[17]，随着社会主义市场经济在我国的确立，政府职能逐步由原来的“计划、管制、调控”转变成“调控、仲裁、服务”，从计划转为指导、从管理转为服务。樊纲（2005）认为[18]，现代市场经济条件下，政府的基本经济职能就是提供公共物品。秦国民在《政府职能转变的动因与服务型政府构建》中指出政府职能转变的关键[19]，主要是从体制、机构和政府行为上创新理念，提高行政效率，发挥服务功能，使服务型的政府真正做到规范公正、廉明高效。
李娟（2007）在《加快政府职能转变服务经济发展》中指出，政府职能转变是适应市场经济体制的要求[20]，要把“全能政府”变成“有限政府”，服务型政府要做好宏观调控，更好地发展经济。
西方政府职能理论主要涉及自由主义和国家干预两个内容。自由主义强调自由市场机制，认为市场经济不需要政府干预。市场失灵是政府干预经济的最基本理由，但是大量的政府干预产生政府失灵，政府职能改革成为必然。国内政府行为理论一般认为，市场经济中政府有必要对市场进行干预和调节。政府应维护市场秩序，保障正常运行，政府的职能转变要趋向于公共服务。虽然各个时期、各个国家的经济职能并不一致，但是，让市场在配置资源中起基础性作用是改革的方向，这也是我国政府职能定位必须遵循的规律。
1.2.2 关于临港经济的研究
美国特拉华河港务局1953年发表《每一吨货对地区经济价值》，这篇报告最早开始研究港口对地区经济的作用[21]。在《美国产业的经济影响——水运业投入产出分析》中[22]，纽约港务公司（1978）研究了港口对区域经济的贡献。Hoare指出[23]，港口间的竞争是对港口共有交叉腹地的竞争。黄大明（1990）的《港口经济学》[24]，邹俊善（1997）的《现代港口经济学》[25]，均借鉴世界发达港口的经济发展经验，研究在经济全球化趋势中港口与城市、区域经济发展的关系，探讨市场经济条件下我国港口管理体制和临港经济发展的道路与模式，为分析和解决临港经济发展中的许多实际问题提供参考与思路。吴郁文（1997）等人系统地分析广州港与广州国际大都市圈的互动关系[26]，许继琴以宁波港为例研究港口对城市发展的促进作用[27]，指出港口城市最重要的发展动力来源于港口，通过发展临港经济可以推动城市产业升级。黄鹤群在《港口——城市开放型经济的龙头》中指出[28]，港口在城市中的龙头地位，不只因为它有利于外贸发展，更主要的原因是它对城市开放型经济起着导向的作用。石友服[29]等人的《论港口对城市经济发展的影响》和刘艳[30]的《论现代港口是城市经济发展的新增长点》都指出，新时期港口对城市发展的作用愈加显着，港口经济正逐渐成为城市发展新的经济增长点。张丽君、王玉芬（2008）合编的《改革开放30年中国港口经济发展》，研究了我国临港经济的发展历程及其在我国经济中的重要作用[31]，并以探索和开拓的眼光，从理论上对临港经济的主要内容、领域及其存在的问题进行分析。郭洁[32]、李颖[33]、林凤彩[34]等人认为，以港口为依托，以发展临港经济为重点，是实现港口跨越式发展的最佳选择。李勇研究临港经济与城市产业发展的关系[35]，指出临港经济对城市发展的积极作用。叶建华[36]、安小刚[37]、李南[38]等人认为凭借沿海优势，利用港口的集聚辐射等功能发展临港经济，寻求新的经济增长点，对于带动地区经济发展具有非凡意义，发展临港经济是区域经济繁荣发展的一个重要和有效的途径。
上述理论从港口的区位优势、港口的发展特性和港城发展的相互作用等多个角度对港城关系进行了系统的分析和探讨，为发展临港经济提供了许多宝贵理论。着重体现了港口对城市和地区经济的带动功能，而城市的经济社会活动对港口的发展不断提出更新的要求。
1.2.3 关于政府在临港经济发展中的职能研究
Thomas 与 Martin（2001）研究英国港口发展[39]，发现港口管理机构的作用正逐渐减小。王辑宪和 Slack（2004）对上海和宁波两港进行个案研究[40]，认为中央和地方政府在港口竞争中的作用较为明显。赵彬彬和廖惠敏（2006）分析港口的公共资源特性、外部性、稀缺性等经济特征[41]，指出政府对港口的宏观管理主要体现在规划、引资及制定发展战略等方面，政府要尊重市场需求和适当管理原则，通过宏观管理在城市港口的发展中起到更加重要的作用。周昌林认为[42]，要强化在培育港口物流产业集群中政府的引导和扶持职能。夏飞和陈修谦从分析港口的产品特性出发[43]，指出要结合政府和市场两种手段以实现港口的供给效率。杨明华和战炤磊（2007）提出[44]，在港口投资融资活动中政府发挥着重要作用，政府在港口投融资体系中的主要职能是环境塑造和资金供给。穆方平指出[45]，政府应当协调港口和城市的共同发展，比如整合港口资源，从经济人的角色转变为行政人，建立科学的投融资体制等。肖仲熙指出政府拥有港口发展的权力和实力[46]，但要对其行为进行约束和规范。杜麒栋认为发展临港经济[47]，政府要建设公共设施，发挥公共码头的作用。王莉、程爱军指出[48]，政府要发展临港产业、强化项目带动、建立临港工业区、发挥集聚效应，促进城市经济发展。黄丽惠[49]和伍长南[50]在研究福建临港工业后提出政府要抓好临港产业规划布局，营造临港工业发展环境，加大临港工业招商引资，协调港口腹地联动关系，实现临港工业与港口腹地及城市经济的联动发展。
对临港经济发展中政府行为的研究，大多数人的观点是政府要起主导作用，政府要整合公共资源，使资源配置合理优化，实现高效利用，提升城市的综合实力。政府要把港口视为本地区的主导产业，要加快港口建设，积极发展临港产业，支持港口相关产业发展，给予投资倾斜和政策扶持，出台优惠措施，结合城市产业布局，利用港口优势发挥作用，推动城市快速发展。
综观国内外的理论研究，主要是在经济学的视角和分析框架下探讨港口发展与区域经济的关系，认为港口发展中政府的作用明显，政府可运用行政手段促进港口建设和临港经济的发展。已有的研究多从宏观层面着手，关于政府行为对临港经济发展的作用机理和作用范围研究不够深入；有的过于单一，或着重于政府职能研究，或着重于港口管理经验，对港口管理体制的研究重点放在“政企分开”上。对港口管理中政府职能的研究多限于对管理经验的总结，研究文献多限于分析港口管理体制变迁中的政府职能变化，缺乏从理论上剖析港口发展中政府应发挥的作用及政府职能演变的内在动力，尚未真正结合改革对政府职能转变的要求，从政府管理创新入手，对发展临港经济进行深层次的研究和探索。因而，本文以临港经济发展为背景，在公共部门研究人员的视角下，通过对泉州港口发展和管理体制整体现状的分析，以及对港口发展中政府职能的研究，揭示港口发展中地方政府管理的特殊性，深入研究泉州临港经济发展中政府行为的实现途径，并提出了相关的政策建议。
1.3 研究理论和方法
1.3.1 政府职能理论
政府职能理论是政府行政活动的理论依据。政府职能亦称行政职能，是国家行政机关依法管理国家和社会公共事务所承担的职责和具有的功能[51]。政府职能体现着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。从管理领域看它主要有政治职能、经济职能、文化职能及社会职能四个基本职能；从政府行为方面看它主要有决策职能、组织职能、协调职能和控制职能四个运行职能。政府的基本职能和运行职能组成了纵横交叉的政府职能体系，他们相互作用、相互支持、相互渗透，构成一个有机统一的整体。政府职能理论主要有国家干预和自由主义两个不同内容，在当今市场经济条件下，各国都在研究如何更好发挥政府作用，处于市场经济发展不同阶段的政府行为和职能也会随之变化。随着社会主义市场经济体制在我国的逐步完善，政府职能既要能适应新的市场经济体制的要求，又要能正确地处理好政府与市场、企业、社会的关系，特别要强化其经济管理职能。
政府的经济职能是指政府在社会经济生活中依法履行的职责及其所发生的功能[52]，以政府机构为行为主体，对国民经济进行宏观性的规划、协调、服务和监督的职能。经济职能是“政府为了国家经济稳定和健康的发展，根据一定时期内社会经济发展的需求，对社会经济生活进行管理[53]”。在市场经济体制下，政府的经济职能以纠正和改善市场机制内存在的“市场失灵”问题为目的，政府对市场经济主体(特别是企业)的活动进行干预，它包含了为矫正市场失灵而制定的法律、制度以及法律框架下的相关公共政策。因为市场失灵使政府有必要进行积极干预，作为宏观调控的主体，政府主要是弥补市场缺陷或对市场失灵给予纠正，提供那些由市场提供效率不高或无法提供的公共产品。然而，政府干预并非无缺点，它有潜在“政府失灵”的可能性，这就决定了政府干预必须要适度且有效。在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，要以政府的积极干预和调节来纠正市场机制的缺陷。政府在现代市场经济中扮演双重角色：一是社会经济管理者，它是裁判，干预并调节经济的运行过程；它又是一个市场主体，直接参与到经济运行活动中，极大地影响着市场的供给和需求[54]。
干预市场是政府经济职能的体现，其主要理论依据有公共物品理论、外部效应理论、市场失灵、政府干预理论等，干预的目的是满足公共需求。
党的十一届三中全会确定现阶段我国以经济建设为中心，政府的经济职能已经成为现代我国政府特别重要的职能[55]，主要包括：（1）宏观调控职能。作为有自己特殊国情的社会主义国家，经济发展需要由政府进行适度有力的宏观调控。（2）提供公共产品和调节分配职能。政府提供公共产品（公共服务）以满足社会需求，通过税收、补贴等收支活动，制定、修改和实施相关政策，调整与选择人力、物力、财力等社会资源的结构与流向，保证资源配置的有效性；通过财政货币政策调节经济发展、对社会财富进行再分配，创造条件促进经济结构优化转型，建立保障制度以保持社会的和谐、稳定。（3）规范市场行为职能。纠正市场失灵，优化市场环境，保护公平竞争。临港经济发展属政府的经济管理范畴，政府的经济职能在临港经济发展中的作用是本文研究的重点。
1.3.2 研究方法
1.3.2.1 资料收集方法（一）文献研究法。通过学术期刊、书籍资料、互联网搜索引擎、华侨大学图书馆等途径，收集并学习前人在政策研究领域、公共服务领域及企业经济领域的大量研究文献、相关理论和政策文件，以便得到详细数据、历史事实和前人的研究理论，借鉴了其中的重要方法和观点，为开展研究提供背景铺陈和理论支持。（二）访谈法。通过走访发改委、经贸委、港口管理局等相关部门和港口业界人士，了解临港经济发展中存在的具体问题，在规范研究的基础上进行实证调查，为规范研究做描述性和补充性说明。
1.3.2.2 资料分析方法（一）内容分析法。通过阐释现有研究文献，客观归纳出临港经济和港口管理的研究现状，以及公共管理理论在港口管理中的应用情况，从而明确本研究的主要内容、研究路线、研究方法及研究方向。（二）比较分析法。本研究将泉州市临港经济发展的实际情况与国内外新加坡、厦门等港口进行比较，以期吸收先进港口的成功发展经验，进一步分析规模类似的沿海港口的发展经验与模式，探求泉州临港经济发展的建议与途径。（三）实证分析法。回顾泉州市港口事业的发展历程及管理体制变迁，并通过对泉州港不同发展阶段与不同经济发展水平的协调性研究，用 SWOT 方法对泉州临港经济发展的优劣因素进行分析，探寻地方政府、相关部门推动港口事业发展的出路，所得结论将为今后的规范研究提供重要参考。
1.4 可能创新之处
1.4.1 拟解决的关键问题
在国内经济面临结构调整和转型升级、世界经济发生深刻变革的背景下，依靠传统模式来发展临港经济将有诸多困难，港口发展和管理模式亟待创新。
因此，本研究拟解决如下关键问题：分析政府在港口、产业、经济三者协调发展中特别是在临港经济发展中的职能，解决政府存在的越位、缺位和错位等问题，为实现港城互动、港产互动、港经互动提供理论上的解释，并为泉州结合自身的优势走出一条新型的临港经济发展之路提供政策参考。
1.4.2 难点和创新可能
本文的研究难点也是研究的主要内容有：一是从理论上阐述地方政府在临港经济发展中的职能，以港口公共资源特性为出发点分析地方政府发展临港经济的必要性，从港口、城市、产业互动的内在机理上研究地方政府发展临港经济的内在动力；二是根据泉州经济发展现状和未来的发展定位论述建设临港城市的必要性和紧迫性；在系统地回顾泉州港口管理体制演变的基础上，研究港口管理中政府的职能，着重分析当前管理体制中存在的问题及其原因，重点在于临港经济背景下政府职能的重新定位；三是在以上理论研究的基础上，借鉴其他先进国家和地区的成功经验，结合泉州港发展现状，提出泉州发展临港经济的建议和对策。
本文有以下创新可能：一是在研究内容上，运用政府职能理论来对港口管理中的政府行为进行分析，对政府管理港口的原因及其动力提供理论解释，并对临港经济发展模式下政府职能和管理模式的创新进行理论上的解释。二是在研究视角与方法上，在临港经济这一新的港口发展模式的视角下探析政府在港口发展中的职能，在一定程度上丰富和发展了港口管理的研究视角。采用实证分析方法，横向比较各个港口发展水平和管理模式，纵向比较泉州港口管理体制的变迁，为临港经济的发展提供科学的借鉴和参考。
