第 3 章 泉州港口管理体制演变与政府职能研究
我国临港经济的发展与港口体制变革有着密切的联系。20世纪50年代以后几十年时间，港口一直实行中央政府集权化管理；80年代起逐步实行中央政府与地方政府双重管理；本世纪初以法律形式确立了“政企分开”和“属地化”
的管理体制①。从社会经济运行方式和港口产权结构形式的变化过程来分析，可以把港口管理体制的发展过程分为三个基本阶段，泉州的临港经济也有着大体类似的发展进程。在当前社会经济发展的新时期，政府更加重视临港经济的发展，在许多方面对其施加重大影响。
3.1 中央集权化管理阶段
新中国成立后，政府面临着外部经济封锁、内部经济发展的双重压力，采取通过强制的行政手段来集中管理有限的交通运输资源，以确保满足国民经济发展的需要。尽管沿海港口管理体制曾出现过局部调整与变化，但由交通部集中管理的基本体制结构一直延续到20世纪八十年代中期。1951年国家批准泉州港对外轮开放，但是，1959年台湾海峡的紧张局势致使泉州港封闭。1966年，泉州航管总站实行军事管制，一切经济活动都受军事化政策约束，次年的文革浪潮使泉州港无以发展。1978年8月之前，泉州港口管理机构合并、撤销、收回省管、下放地方，往返十几次，管理体制与港口建设、地方经济结合度不够，制约了港口的发展。当年建成的后渚港区浮码头泊位2个，吨位只有500吨级，泉州港是设施简陋的地方小港，年吞吐量不足50万吨（见表3.1）。【1】
交通部直接管理港口的体制下，在一定的历史时期高度集中统一的计划经济体制对集中有限财力发展经济建设起到了积极的推动作用，但对社会经济和生产力的发展具有强烈的抑制作用。一是资源配置的垄断性。高度集中的行政干预忽视了产业结构的综合平衡关系，制约了区域经济的发展。二是产权结构的单一性。政府对港口资源实行垄断性配置，成为港口资产的惟一所有者，出现了社会经济日益增长与港口基础设施能力不相适应的矛盾，制约了国民经济和国际贸易的发展。三是经营体制的排他性。港口完全依赖于政府的指令性计划组织生产，使得企业完全成了政府行政职能的附属品。这些问题既阻碍了社会经济和生产力的发展，也制约了港口自身的发展。同时交通部远离港口现场，管理脱离实际，不能及时处理港口生产中的问题。中央集权化管理阶段，港口统一管理、全国垄断，中央政府统筹安排全国港口生产，包办地方政府管理港口和企业经营港口的职能。在这种经济体制下，地方政府发展临港经济的作用不明显，泉州的临港经济基本处于零发展状态。
3.2 中央与地方双重管理阶段
1984年，为适应国际贸易增长和国内经济发展的需要，中央批复同意《关于天津港管理体制改革试点问题的请示》，14个沿海港口除秦皇岛港仍由中央直接管理外，其它港口实行“中央与地方共同管理，以地方政府管理为主”的双重管理体制。
1979年泉州市成为通航香港的外贸起运港，1980年重新设立海关。泉州港务局于1980年5月28日挂牌成立，80年代后期，先后组织成立后渚、内港、东石、肖厝、石井等港务公司，国有经济在港口生产经营中占主导地位。泉州港陆续建设并投入经营200～500吨级的过驳码头，1000吨级的对台贸易码头，3500吨和10万吨级的大型石油专用码头，还有5000吨级的粮食专用码头与客货码头，以及1万吨级的杂货码头等。“八五”时期三资企业码头、私营码头、货主码头建设进入高潮，“九五”时期相继投入运营。90年代前后，泉州港口基础设施有了较大发展，港口具备一定规模与吞吐能力（见表3.2，图3.1），对促进泉州临港经济的发展起到了一定的作用。
但是，泉州各码头分散于四个港湾十个港区，尚未形成大型深水泊位的中心港区，小而散的特点暴露了港口整体规划的缺失。泉州未能从港口战略的角度统一规划，科学发展港口。【2】
“双重管理”体制很大程度上仍属于计划经济框架，与社会主义市场经济的要求不相适应，与港口建设、生产等方面产生了明显矛盾，难以发挥市场优化资源配置的作用。“双重管理”体制下，地方政府承担了港口基础设施建设的主要职能，更加注重港口建设与地方经济发展、产业结构与布局、环境开发与保护等相互关系的综合平衡。这在促进临港经济发展中发挥了积极的作用，但也有其局限性。港口管理机构——港务局变成行政与企业混合体，既代表政府管理港口、又是港口生产经营的企业法人。港务公司虽具有法人资格，实际控制权却在港务局。港务局不但直接管企业，同时拥有港政管理和行业管理的职能，政企合一造成国有港口企业产权不清、管理粗放。港务局把工作重点放在了港口经营方面，因兼任“裁判员”和“运动员”的双重职能而缺乏权威，既削弱了政府行政管理的公正性，又影响对港口市场运行的规范性。中央政府仍履行港口的规划、建设、价格等主要职能，这影响了地方政府管理港口的积极性，由此造成了岸线资源、市场资源以及管理资源的重复配置，随着市场经济的逐渐深化，严重影响了港口及城市社会经济的发展。
3.3 属地化管理阶段
2001年11月国务院通过了《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，决定将包括中央管理的秦皇岛港和其它中央与地方双重管理的港口全部下放给地方政府管理。2002年1月，交通部下发《关于贯彻实施港口管理体制深化改革工作意见和建议的函》，标志着冲破计划经济形式下港口管理体制的管理理念和禁区，以“下放地方，属地管理”、“一港一政，政企分开”和“规范市场，依法经营”作为港口管理体制的三大基本原则，明确港口管理的总体框架、港口行政管理机构的职能和港口建设费的征管等事项。2003 年6月28 日全国人大通过《中华人民共和国港口法》，确立政企分开体制，意义重大:第一是港口企业具有独立的市场主体地位，企业的产权关系明晰，自主经营并自负盈亏，依法纳税，对出资者负责资产保值增值的责任；第二是转变政府的经济职能，建立以间接干预为主的宏观调控体系，政府制定并执行宏观调控政策，做好基础设施建设，创造优良的经济发展环境，通过经济、法律等必要的行政手段来管理经济，不直接干预企业的生产经营活动①。
1998 年 6 月，经市政府批准，泉州港率先进行“政企分开”的体制改革，属全国港务管理体制改革中比较彻底和完善的一次。从 7 月份开始，港务局为市政府授权、行使港务港政的港口管理机构，原所属企业组建为港务发展有限公司（港务集团公司），按建立现代企业制度要求，明晰产权，明确港口企业依法自主经营、独立核算、市场化运营。短短几年，港务集团公司从单一的生产经营实体发展为初具规模、运输服务功能较为齐全的港口集团企业，拥有 6家分公司、10 家控股公司、7 家参股公司，总资产近 5 亿元，实力明显增强。
1997 年，泉州市政府下发《关于加快发展泉州港后渚港区国际集装箱运输的通知》，要求创造高效的口岸环境，通过竞争强化服务，提高通关效率，降低收费，努力提高服务水平，以提高港口知名度，增强市场竞争力。政策的出台对泉州发展临港经济，促进经济的新一轮飞越，在发展战略上意义重大。此后十年左右时间，泉州港口各种成份的企业并存，参与投资、兴建、经营码头的有地方国企、央企、外资、私人、生产性企业等各种经济主体，港口吞吐上升较快（见图 3.2），自 2003 年开始逐渐缩小与厦门港、福州港的差距（见图 3.3）。【3】
《港口法》明确政府在港口管理中的主要职能：（一）确立港口管理体制为中央宏观调控、地方具体管理；交通部统一负责全国港口的行政管理，制定行业规划并实施监督；省级交通部门负责辖区港口行政管理；省级或港口城市政府的港口主管部门根据“一港一政”原则依法实行港口行政管理。（二）明确政企分开的港口运行机制，港口经营人实现多元化，并独立地承担民事责任，进行平等竞争；政府对港口市场实施宏观调控和管理，保证港口的经营与运作适应社会主义市场经济体制的要求。（三）规范政府的港口规划职能和体系，保证了港口资源的保护和合理利用。（四）明确政府的港口投融资作用，保证港口的可持续发展。港口是国家的基础设施，由于它的重要性政府必然对港口建设进行投资。各级政府要保证必要的资金投入，用于建设和维护航道、防波堤、锚地等港口基础设施，促进港口发展。（五）明确各级港口管理机构要建立并完善一个开放、竞争有序的港口市场。保护合法经营，鼓励合理竞争，打击非法活动，制止垄断经营。（六）要求政府维护港口的公共秩序，保护资源与环境，保障人民生命财产安全，详细规定政府部门、港口经营人、港口服务的用户以及各相关方在港口安全管理方面的职责与义务。
港口属地化管理，使各地方政府有更大的权限管理港口，并能从港口经营中获得收益，调动了地方政府的积极性。政府以发展地区经济为主要目的，合理而有效地建设港口，将港口的区位和资源优势转化为市场与经济优势，通过港口的辐射作用带动区域经济的发展。
3.4 当前“建设现代化枢纽港”阶段
随着港口拉动城市经济的作用越来越明显，地方政府对港口发展给予了高度重视。自“十二五”提出“建设现代化枢纽港”目标以来，泉州政府加大力度规划、投资和建设港口，不断出台扶持政策和鼓励措施，提升口岸服务水平，泉州临港经济迎来新一轮快速发展阶段。但是，在积极发展临港经济的同时，政府也存在着职能越位缺位等问题。
3.4.1 出台扶持政策措施
泉州市自 1999 年起经济总量一直位居全省第一，2013 年达 5218 亿元，辖区内经济活跃，产业发达，物流需求旺盛。政府高度重视临港经济发展，实施“以港兴市”战略，制定许多政策措施。2003 年下发《关于进一步加快泉州港集装箱运输发展的实施意见》，2006 年出台《关于“十一五”期间加快港口发展的意见》，提出加强基础设施建设，鼓励发展集装箱运输，全力推进港口发展，培育多元化港口发展主体，大力实行政策扶持，营造一流港口服务环境，《意见》具有很强的可操作性和和针对性。2006 年和 2012 年先后两次出台《泉州市人民政府关于鼓励航运业规模发展的若干意见》，给予航运公司税收优惠、财政补贴和信贷支持等措施，为进一步推动泉州航运业跨越式发展提供了政策保障。2009年出台《关于进一步加快泉州港集装箱运输发展的实施意见》，要求引进大型的知名船货代公司或物流公司到泉州港来，利用外资加快中心港区和深水港区的建设步伐，争取货源回流，确保集装箱拖车优惠措施落到实处，培育销售网络、拓展发展空间，营造船货代企业公平竞争环境，进一步改善通关环境，为有效推动泉州海运集装箱运输的健康快速发展提供保障。
此外，2011 年加强现代物流业发展意见、2012 年促进海洋经济八条措施、2013 年促进进出口货物就地通关措施等政策相继出台，积极地促进了泉州临港经济的发展。政府组织编写好《泉州港总体规划》和《泉州市海洋经济发展规划》，以及《泉州市临港工业发展及空间布局规划》和港口发展“十一五”和“十二五”等专题规划，加强对临港经济发展的总体规划和引导。加大港口建设力度，加快发展临港经济，实现产业、港口和城市的联动发展。
3.4.2 加快公用设施建设
“十二五”以来，泉州不断加大投资，加快公共码头、航道等港口设施建设。2006 年政府设立专项港口发展资金，当年由财政安排 2500 万元，并逐年增加。政府积极向上级争取资金支持，如 2013 年 5 月份泉州争取到交通部航道建设资金 4260 万元。要求政府的规划、土地部门在做城市规划和批准用地时要考虑各港区后方的预留用地，保证足够土地以支持港区后方工业、物流园区的发展，走可持续发展道路。要求健全港口工程建设汇报制度，协调解决困难，港口局在“十一五”期间共组织现场办公会 12 次、专题协调会 25 次， 解决 80多个问题。通过引进外资、加大财政扶持和信贷支持力度，以及确定重点工程建设等手段，加快中心港区和深水港区建设步伐。2013 年、2014 年市政府分别把石狮锦尚作业区 1#-3#泊位工程和泉港石化园区配套重件码头的肖厝作业区18A、18B、18C 泊位工程列为市重点工程项目；两年均列入重点工程有：秀涂作业区 16#泊位、石湖作业区 5#、6#泊位、围头作业区后方堆场二期工程、斗尾港区小岞作业区 5 万吨级散杂货码头、肖厝作业区 5#-7#泊位、斗尾作业区 7#泊位工程和泉州湾航道二期工程等。2013 年启动泉州湾航道二期改造工程，以满足大型船舶进出，保障船舶航行安全。航道总长 23.7 公里，宽度 250 米，能够满足 10 万吨级的集装箱船舶乘潮单向通航；新建秀涂航道长 9.5 公里，宽度150 米；新建锦尚航道长 2.1 公里，宽度 180 米；同时扩建和新建一些公共锚地，预算总投资达 1.7868 亿元。
泉州港的港口建设投资在“十一五”期间共完成 49.14 亿元，比前两个五年计划时期的总投入还高出 36.72 亿元，“十二五”计划投资近 100 亿，港口建设取得新突破。截至 2013 年底，泉州港已投入使用的码头泊位共有 86 个（含24 个万吨级以上泊位），泊位总长度达 14619 米，全港年设计吞吐能力超 1 亿吨。
在福建省靠泊能力最大的码头中，泉州港有肖厝港区 7 万吨级矿石码头、锦尚港区 10 万吨级煤炭专用码头和斗尾港区 30 万吨级原油专用码头，泉州大中小码头优势互补、港口配套设施较齐全、分工较明确的码头群体基本形成。湄洲湾主航道可全天候通航 10 万吨级船舶、乘潮通航 30 万吨级油轮，围头湾和泉州湾可乘潮通航 10 万吨级船舶，航道安全通航能力大幅提升。铁路线接入肖厝作业区，通港铁路可辐射江西和福建的电厂、钢铁厂。泉州湾跨海大桥将于 2015年前建成通车，把石湖和秀涂两个中心作业区连接起来。福厦高速、泉三高速、南惠高速支线、南石高速支线、高速石狮连接段等组成环绕泉州的高速网，可进入各主要港区。公路和铁路纵横交错、四通八达，共同组成发达的立体交通运输网络，港口集疏运体系更加完善。
3.4.3 加强口岸综合服务
政府高度重视口岸服务，加强宣传引导，创造条件，培育市场，强化与各监管部门的沟通协调，解决发展中的实际困难，努力营造良好的口岸服务环境。
一是扩大宣传，提升泉州港知名度。因知名度较低，国内外商家不了解如今的泉州港就是宋元时期的“第一大港”刺桐港，许多进出泉州的货物在广交会等场合被指定从周边港口进出，许多泉州的本地企业也由于不了解泉州港而选择其它港口。二是深入市场调查，掌握货源流量、流向。由市发改委牵头，经贸委、外经贸局、交通委、港口局等部门密切配合，相关企业积极参与，做好货源调查工作，掌握全市进出口货物的流量流向和目的地，了解货物的产品结构、种类和进出口岸等情况，为制定港口发展目标和任务提供依据。三是创造条件，争取新航线。采取优惠政策，加强工商、规划和土地等部门的协同管理，从财政、税收、融资、通关和行业管理等方面，以优惠价格、优先审批、税收减免等措施，引进有实力的国内外着名大公司参与泉州港的发展建设。市侨办、市台办等部门充分调动泉州籍海外同胞的积极性，为泉州外贸发展做贡献，在国内国外设立贸易市场和网络，拓展物流发展空间。积极争取更多的台湾货物从泉州港进出口，努力巩固现有的内外贸航线，开辟更多精品航线。四是规范市场秩序，为企业创造公平竞争的环境。尽量简化办理手续和审批程序，鼓励发展私营外贸代理机构，积极争取国内外的船货代公司来泉州拓展业务，广泛揽取货源。外经贸、工商、税务、交通等部门充分运用行政手段，规范经营秩序，为企业创造公平竞争环境。
经济全球化促使货物在全球范围内快速流动，对物流效率提出了更高要求。
口岸通关效率在很大程度上决定了港口的整体效率，口岸通关是由不同的行政管理机构进行的一系列相互关联的过程，它涉及的单位与环节众多，程序也比较复杂。口岸管理单位的申报、查验等步骤影响港口物流的速度。口岸联检制度由中央制定并由其直属部门执行，但在争取口岸优惠政策及执行灵活程度上，地方政府可发挥重要作用。泉州市积极贯彻落实国务院《关于进一步提高口岸工作效率的通知》，实施以“提高口岸工作效率”为中心的“大通关”工程，加强与驻地口岸单位协商，使得当前口岸服务日趋完善，能为船舶提供良好的引航服务，海关、检验检疫、边防检查站、海事局等口岸查验单位和服务代理机构齐全，通关服务质量不断提高。泉州港已开通航线 80 多条，其中外贸航线20 条；集装箱已开通韩国、日本、菲律宾、两岸三地等航线，并可经香港中转世界各地；泉州港各个主要作业区客货轮都可直航台湾。目前有泉州至金门客运航线 1 条，年出入港旅客超 10 万人次，方便海峡两岸人员往来，为两岸经贸文化合作交流提供便利，成为拉动两地旅游业最为便捷的一条“黄金水道”。
3.4.4 促进港口较快发展
多年来，泉州政府一直在为打造亿吨大港而努力。成立专门的港口建设发展委员会，每年由市政府召开港口工作会议，根据实际需要召开现场办公会当场解决问题，各县市给予财力、物力支持，优先保证港口发展。不断提高港口的吞吐能力，发展港口直接、关联产业，依托港口优势，做大做强临港产业，进一步发挥港口对临港经济的带动作用。2012 年泉州港口货物吞吐量首超亿吨，2013 达 10805 万吨（见图 3.4），泉州成为福建省原油进口和成品油出口的重要基地，是石材、陶瓷、鞋服、食盐等货物出口基地，以及石油、钢铁、煤、糖、化肥、粮食、荒料石等进口物资的主要集散中心。1990 年以年吞吐量 130 标箱开始集装箱业务，2000 年起迅速发展，到 2013 年已达 170.1 万标箱（见图 3.5），年均增长率高达 53.84%，集装箱吞吐量排在全国港口的第 15 位，内贸箱连续多年排名福建省首位，名列我国内贸集装箱吞吐量五大港口。【4】
3.4.5 政府存在越位缺位
随着港口发展对地方经济的作用越发突显，且经济发展是官员政绩考核的重要指标，各地纷纷制定“以港兴市”政策，政府强势介入临港经济发展，出现许多代市场而为的政府越位。另一方面，一些城市因缺中央财力支持造成财政负担；或无中央政策支持，加大了地方政府的行政负担；一些部门和单位观念保守，缺乏创新精神，出现许多政府缺位。十八大指出，要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。在市场经济运行中，资源配置的主体是市场而非政府，政府干预是要纠正“市场失灵”，而不是要取代市场的作用。因而，政府干预时，必须严格遵循“市场优先”原则，不能直接干预具体的生产经营活动。市场能够有效发挥作用的地方，政府应坚决退出；市场失灵的地方，政府加强干预。杜绝政府职能的缺位、越位与错位，提高政府干预的有效性，避免政府因过多干预而承担过多社会责任和法律责任。
泉州是经济强市，产业发达，临港经济发展较快，但与其它港口城市比较仍有较大差距。集装箱发展最为典型，国内其他大港在吞吐量达百万标箱 5 年后，宁波港达到 521 万，青岛、厦门、广州、天津等四个港口超 300 万，大连港 269 万标箱。2008 年泉州港集装箱吞吐量首次达百万标箱，但 5 年后才 169万标箱。除了受厦门港和福州港近年重点发展内贸箱抢夺货源影响外，通过访谈，笔者分析了现阶段因政府职能制约港口发展的泉州自身问题。
口岸服务是港口软实力的重要体现。在谈及参与协调通关工作时，口岸办工作人员直言：“条块分割，各自为政，下级难协调上级”。一语道破泉州口岸体制的弊端。口岸办是泉州市府办兼管机构，海关是厦门关管辖的副厅级关区，国检是省管的副厅级单位，常常是口岸办的科长向海关、国检的处长甚至是厅级干部协调有关工作，其难度可想而知，政府协调职能的缺位显而易见。
在一些与港口相关的具体扶持政策、投融资机制和企业管理方面也有诸多问题。市政府组织到厦门港调研，厦门一企业老总拿出很多厦门政府文件，并表示“不怕公开我们的政策，这种扶持力度不是泉州能做到的”。可见政府支持对厦门港发展的重要性，而泉州恰恰在此有所欠缺。由于缺乏投融资渠道，港口相关企业缺少建设和生产资金，难以发展壮大。另外，国资委对国有企业“管钱管人管物管事”，企业较少自主权，这种微观细化、管得过多的企业管理体制使得企业在灵活的市场竞争中极为不利。
作为行业主管部门的港口局，在全市港口与临港工业的规划、布局、统筹上权责有限。一位港口局相关职能科室的科长坦言：“职能交叉、权力太小、无能为力”。当泉州港口出现“无序竞争，内耗严重”时，政府不能很好地履行市场监管职责，及时有效地纠正，进一步削弱了企业的活力。只有规范市场行为，创造公平竞争环境，整个行业才能在良性竞争中健康发展。
经贸委有的同志认为，泉州企业物流成本高的一个原因是工业企业没有围绕港口进行生产布局。而广大货主与代理从业人员最大的感受就是口岸监管部门单位多，通关程序复杂，服务效率低，办事常常在各单位间往返奔忙。从访谈反馈情况看，在政策、体制、监管和服务等方面，政府在发展临港经济中的职能还存在一些越位缺位现象，影响临港经济的快速发展（见表 3.3）。【5】
政府的缺位和越位造成地方、部门等各种保护主义，码头间各自为政、盲目建设、恶性竞争，行政服务效率低下，企业失去竞争力，严重制约临港经济发展。发达港口城市的实践证明，政府必须根据经济、社会发展变化的需要，把政府职能重点转变到为市场和社会服务、创造良好的发展环境上来。各有关职能部门要改变传统管理方式，依法行政，公平公正，通力合作，市场优先，服务为主，在促进临港经济发展中发挥更大的作用。
