4 国外公职人员养老保险制度及其改革的借鉴
在对我国公务员、事业单位养老保险制度双轨制改革的研究中，有必要借鉴外国的一些国家公职人员养老保险制度进行改革的经验，然后根据本国的现实情况，制定出合理的改革措施。特别是对不同国家实行不同的公职人员养老保险制度进行分析归纳，总结出外国的公职人员养老保险制度改革发展的一般规律和经验，有利于为探索中国的养老保险双轨制改革提供有利的国际借鉴。
4.1 新加坡的中央公积金制度——与国民养老保险完全融合
20 世纪 50 年代，新加坡创建了中央公积金制度，之后又进行不断的改革和完善，在维持新加坡国民的基础生活状况和提升福利水平、促进经济发展上发挥了尤为重要的作用。新加坡的公职人员养老保险制度由退休金制度渐渐转为自己缴纳的统一管理的中央公积金制度，属于与其他国民养老保险完全融合型的制度。
4.1.1 新加坡公务员养老保险制度的改革
新加坡政府工作人员的养老金制度最早起源于 1827 年。1871 年，新加坡作为英联邦的成员，参照英国的公务员法制定了第一部《公务员退休金法》，主要是为了保障公务员年老退休后的生活，稳定公务员队伍。20 世纪 70 年代以后，随着新加坡公积金制度的不断完善，逐步将公务员纳入统一的社会保障体系之中，即 1972 年以后录用的新公务员将逐步纳入公积金制度，但是管理人员、外交人员、警察中的高级职务人员、武装力量中的高级官员和情报系统人员仍然参加退休金制度。1972 年以前录用的公务员且在 1972 年没有达到退休年龄的在职人员可自由选择参加退休金制度还是公积金制度。
纵观新加坡公务员养老保险制度的改革历程，尤其是中央公积金制度的发展，主要包括以下几个方面。
（1）逐步建立统一的养老保险制度。新加坡公职人员的养老保险经历了从独立到统一的过程。新加坡刚刚建国的时候，公职人员实行退休金制度，个人不需缴纳，全部由国家财政负担。跟着新加坡经济的发展和社会保险制度的逐步完善，以及人事制度的发展完善，公职人员养老保险制度不断进行改革。从 1972 年起，新参加工作的公职人员开始加入公积金制度。（2）不断完善公积金制度的功能。新加坡的公积金制度形成后，不断探索和创新，从单一的养老保障储蓄功能发展到了集养老、医疗、住房、教育、投资等多功能于一体的现代社会保障制度。其是目前世界上功能最为全面的社会保障制度，也是新加坡社会保障制度的突出特色。
（3）建立灵活的公积金缴费机制。公积金的缴费比例是不断变化的，主要是根据经济发展形势和劳动力成本的变化适时调整缴费比例。
（4）加强公积金储蓄的投资。公积金账户中的累计缴纳的金额存款当到达一定的额度后，会员可以他们的普通账户和特别账户里面的资金进行投资活动，但是必须符合中央公积金的投资计划。
4.1.2 新加坡中央公积金制度
公积金制度是一项完全积累型的社会保障制度。1953 年，新加坡出台了《中央公积金法》，并与 1955 年正式建立公积金制度。中央公积金制度针对所有受雇人员，是一项强制性的储蓄计划。对公务员而言，主要是针对 1972 年以后加入公务员队伍的人，1972年之前加入公务员队伍的人可以选择加入公积金制度，没有加入公务员退休金制度的人都加入该制度。制度统一后，无论公务员还是私营企业雇员，都需要按规定向中央公积金缴费进行积累。
（1）公积金制度的筹资。其筹资模式是雇主和雇员共同缴纳养老保险费用。新加坡 1955 年刚创立起公积金制度的时候，工资的 10%为总的缴费比例，其中雇主和雇员各自缴纳一半。以后的缴费比率持续增长，最高时候达到了 40%（这里的缴费率只是针对50 周岁以下的雇员），仍是企业主和企业员工各负担一半。之后，总缴费率又减少到 35%，企业主缴费为 15%，企业员工缴费率为 20%[8]。其缴费主要计入三个不同的账户：普通账户、特别账户和保健账户。普通账户的积累主要用于住房、保险、教育和投资支出；特别账户的积累资金一般在退休后开始提取，其主要是用于养老和紧急性的支出。保健账户主要用于住院支出和其他的医疗项目支出。从公务员的缴费来看，分为有退休金享受资格的公务员和无退休金享受资格的公务员两种情况。无退休金享受资格的公务员与私人部门雇员的缴费率和分担比例完全相同，且都要高于有退休金享受资格的公务员缴费率，见表 4-1 与表 4-2。【1】
从上表可知，年龄段不一样的职员，其公积金的交费比例也存在些不同，但是 50岁以下的雇员交费率是统一的，而 50 岁以上的职员，交费率是随着年龄的增长而递减的。这与新加坡的劳动力市场政策有关，鼓励雇主雇佣年老的雇员，以缓解劳动力短缺的压力。由于公积金制度的功能是多方面的，包括住房、医疗、教育等，因而现实中用于养老的缴费比例要比总缴费率低很多。
（2）公积金的提取。公务员在规定的退休年龄后才可以依据相关的制度从公积金中领取相应的退休金。公务员退休后取得公积金应满足的条件有：年龄满 55 周岁或者35 岁以上因疾病原因不能继续坚守岗位的以及经新加坡政府的批准可以退休的、永久的离开新加坡的公务员。在没有特殊情况下，公务员年满 55 周岁时，可以提取普通和特别两个账户中的积累额。如果公积金的会员死亡，那么他账户中的余额可以支付给指定的受益人，若没有指定的受益人，则充公。
4.1.3 新加坡针对部分公务员的退休金制度
（1）公务员退休金的筹资方式。退休金主要由政府财政负担，但个人也要缴纳一部分，个人缴费相当于中央公积金计划中个人缴费的 60%左右[9]，实行现收现付的模式。
（2）公务员退休金的计发方法。新加坡的公务员退休金提供普通退休金及因公死亡补偿和因公负伤补偿。领取普通退休金需要达到法定退休年龄，并且有 10 年以上的工龄。不到 10 年工龄的公务员一次性的领取退休金，金额是其在职期间工资总额的 10%。
普通退休金的计发方法是：1/600×退休前三年平均年薪×工龄月数。领取的退休金不需要交纳所得税。其退休金没有建立与物价变动相适应的调整机制，但对低收入阶层和从事艰苦工作的退休人员给予适当津贴，对月收入低于 300 新元的人给予每月 100 新元的补助。
（3）公务员享受退休待遇的条件。公务员年龄达到法定退休年龄 60 岁（1956 年以后参加工作的）或者 55 岁（1956 年之前参加工作的），由于健康原因不能继续工作的、因政府机构变动而被裁减的人员、因工作有重大失误而被劝退的人员、年满 45 岁的武装部队及警察人员，可以退休领取退休金。除去因健康原因和裁员之外，其他退休人员需要在服务满 10 年后才能领取退休金。
4.2 德国公务员养老保险制度——与国民养老保险相互独立
德国是现代社会保障制度的诞生地，社会保险制度是德国社会市场经济的重要支柱，其权利与义务相结合、公平与效率相结合的社会保险制度为世界各国所效仿。当前德国的公务员养老保险是现收现付制，资金完全由国家财政负担，是一种与其他群体养老保险相互独立的制度。
4.2.1 德国公务员养老保险制度的改革
自 1992 年以来，德国公务员养老保险制度进行了几次改革。改革的措施主要包括完善筹资机制，调整待遇计发办法，对退休年龄、待遇调整机制、替代率等进行了调整。
（1）1992 年的改革。改革的内容主要包括提高待遇的计发、提前退休者领取养老金的办法、工龄计算等方面。（2）1998 年的改革。1998 年的公务员养老金改革法案包含了不少新的规定，领取全额养老金需要达到的最长服务年限从 35 岁延长到 40 岁，申请领取退休金的最低年龄限制从 62 岁延长到 63 岁。在公务员养老保险筹资方面，引入了公务员养老储备基金。同时，改革还对提前退休进行了限制。
（3）2001 年以来的改革。2001 年的《养老金改革法案》在对其他群体的法定养老保险制度进行改革的同时，也对公务员养老保险制度进行了全面的改革。改革的内容主要有逐年降低退休金的替代率、增加公务员的养老储备基金、延长公务员的退休年龄等方面[10]。
4.2.2 现行的德国公务员养老保险制度
经过了几十年的改革，德国政府工作人员的养老保险逐渐完善，形成了一个独立的制度体系，与我国目前的政府工作人员养老金制度比较类似。改革后的德国公职人员养老金制度在享受退休金的条件、退休金的待遇上分别作了规定。
（1） 公务员领取退休金的条件。公务员退休领取养老金包括三种情况，即正常退休、提前退休和病残退休。公职人员退休金的领取是在达到退休年龄和指定的服务年限或丧失劳动能力时，具体的情况是：工作至少 5 年；由于疾病或其他原因丧失工作能力的；暂时退休或视为长期退休。公职人员的一般退休年龄是 65 岁，也可以在 63 岁的时候提前退休，或者在 60 岁时因伤残退休。若公职人员退休时没有达到法律规定的年龄，退休金会每年相应的降低 3.6%，职员最多提前三年时退休，也就是最大的削减幅度是10.8%。在 63 岁时，若公职人员由于以下原因不能继续工作的可以提前退休：严重残疾的公职人员或在达到法定退休年龄前不能工作的。如果公职人员在达到 60 岁前伤残了，60 岁之前伤残时间的 2/3 计入计算养老金的工作年限[11]。
（2） 公务员养老保险的待遇计算。德国公务员养老金待遇包括四个部门，分别是公务员退休金、特殊群体的养老金、死亡抚恤金以及事故养老金。公务员的退休金多少取决于公务员的工作年限。工龄越长，退休时获得的越多，但低于每月工资近 75%。2010年的退休金替代率为 71.75%。特殊群体的退休金以特别的规定运用于地方官员，尤其是市长和县行政首长。他们的退休金替代率要高于普通公务员，具体在不同的州可能不同。
公务员的死亡抚恤金是公务员在职期间或者退休后死亡，其家属可以领取的赡养金。主要是针对其配偶、亲生子女和抚养子女。公务员死亡抚恤金最高为其最后一个月工资或退休金的两倍。事故养老金即公务员因工伤而失去工作能力者，可以领取的事故养老金。
其最少是工资的 66%，最高不超过 75%。这种现收现付制且养老金完全由国家财政负担的养老模式为德国公务员提供了良好的养老待遇，对提高政府工作人员的工作积极性发挥了主要的作用。但是，这种养老模式也存在一些问题：第一个是完全独立的公职人员养老制度阻碍了企业与政府部门的劳动力流动，不利于社会的和谐，不利于资源的合理配置；第二是完全由国家财政负担的养老保险制度不利于制度的发展。在人口老龄化的背景下，现收现付制将会给政府带来更多的融资压力；最后是德国公务员养老保险制度完全由政府进行管理分散了政府的资源与精力，不利于提高政府的运行效率。
4.3 美国多支柱公务员养老保险制度——与国民养老保险部分融合
美国是一个联邦制国家，各州拥有更多的自主权，公务员也分为联邦和地方两个系统。目前，其养老退休金制度主要分成三个层系：第一层是国家社会养老保险制度，公务员与私人部门统一对待，已经基本覆盖了美国全体劳动者；第二层是政府和私营部门的雇主养老金制度，即节俭储蓄计划（TSP）和企业年金计划（401K）；第三层是个人自愿的养老制度，即公务员与私人部门雇员除了参加以上两个层次的养老保险外，还可以建立个人退休账户进行自愿养老。
4.3.1 美国联邦公务员养老保险制度的改革
美国联邦政府于 1920 年建立了公务员退休制度，由雇主和雇员共同缴费，雇员退休后根据工资水平与服务年限领取养老金。随着美国经济的完善，传统的公职人员养老保险制度已阻碍了人员之间的流动，而且，随着公务员退休待遇的提高与人数的增加，政府的财政压力越来越大，美国开始了公务员养老保险制度的改革。
（1）从养老待遇确定向缴费比例确定改变，强调公务员的个人责任。1920 年建立起来的公职人员养老金制度是待遇确定型的，资金筹集由政府和公务员平均分担 7%。待遇的多少与公务员的服务年限和工资水平挂钩。随着公务员退休数量的加大和待遇的提高，这一制度面临着越来越大的财政压力。所以，80 年代中期以后，美国加大了福利制度的改革力度，在改革的过程中，建立了新的公务员退休制度，即联邦政府雇员退休制度，从 1986 年起开始实施。新的联邦政府雇员退休制度实行的是缴费确定型制度，联邦政府雇员的退休金根据其服务年限、缴费水平、投资收益等因素决定。
（2）建立了多层次的公务员养老保险制度，加强了不同养老保险制度之间的融合性。改革后的美国联邦政府公务员制度，称之为“联邦雇员退休制度”。这实际上是一个制度体系，主要包括三个层次。第一层次是社会养老保险层次，与普通国民实行相同的制度，在资金筹集、待遇计发、资金管理等方面实行与普通国民相同的办法。第二层次是雇主保险层次，这是与其他群体相区别的养老制度，主要以此体现公务员职业的特殊性和政府的雇主责任，而私人部门主要以个人责任为主。第三层次是资源储蓄层次，这一层次与私人部门的雇主年金计划比较接近，实行完全的基金积累制。不同的保障层次，有利于分散和防范公务员养老保险风险，有利于体改养老保障的灵活性，有利于满足不同收入公务员的养老需求。
（3）明确了公务员养老保险制度的改革过渡办法。1986 年的美国联邦政府公务员养老保险制度改革，并不是一步到位的改革，而是渐进式的逐步改革。在改革方案的设计上明确规定了公务员养老保险制度改革的过渡办法。对于改革方案实施后参加工作的新公务员，一律按照新制度参加公务员养老保险；对于改革方案实施前（1986 年）已经退休的公务员，仍旧按照原来的制度实施，不纳入新制度的覆盖范围；对于改革实施时 已经参加工作一段时间的公务员，参加新制度还是旧制度，不做硬性规定，本人可自由选择，也不对这批人实施所谓的中间办法。最终建立了养老保险制度的三支柱体系，下面分别介绍这三个支柱。
4.3.2 公务员养老保险第一支柱——与私人部门完全融合
国家社会养老保险作为美国养老保险制度的第一支柱基本上涵盖了所有的劳动者。
这一制度由美国联邦政府的社会保障署进行管理。其筹资和待遇计算执行美国老年、残疾与遗嘱保险制度的相关规定。
（1）社会养老保险制度的筹资。公务员养老保险制度在这一部分是以税收的形式筹集所需资金，政府与企业雇员每年向这一层次的社会养老保险账户缴纳雇员工资的7.6%。所缴纳费用的比例是跟着经济水平的提高而递增的。
（2）社会养老保险制度的待遇。职工在纳税够 10 年并且达到了法律规定的退休年份时，可以享受相应金额的社会保险退休金。职工当满足一定的条件时也可以在满 62 岁不满 65 岁时提前退休，但提前退休会减少领取的养老金额。具体办法是职工每提前退休一个月，则退休金会降低 0.56%。这样算下来，如果职工是 62 岁退休，其得到的养老金仅为正常退休时的 80%，随着退休年龄的延长，领取养老金越多，63 岁退休能得到正常养老金的 86%，64 岁退休的能取得正常养老金的 93%。职工也可以推迟退休，同样退休金也会相应的提高，每延迟退休一个月，退休金会上升 0.25%，职工可最长延迟 5 年退休[12]。
4.3.3 公务员养老保险第二支柱——与私人部门各自独立
美国的雇主养老保险制度分为政府雇员养老保险与私人部门的养老保险。这两者是完全独立的。联邦政府工作人员的养老保险制度是专门针对政府的公职人员制定的养老保险制度，是整个联邦政府工作人员退休金制度的重要组成部分，是一项待遇确定型制度。其由联邦政府的人事管理部门统一管理。
（1）联邦雇员基本养老保险的筹资。联邦政府工作人员的养老保险制度是完全积累制的待遇确定型制度，筹资渠道是由雇主与职工的共同缴费组成，但绝大比例是由雇主缴纳，职工只缴很少比例的费用。在目前为联邦雇员工资总额 11.5%的总缴费率中，雇员负担的缴费率为 0.8%，雇主负担的缴费率为 10.7%。
（2）联邦雇员基本养老保险的待遇。联邦政府职员的工资水平和服务年限决定其退休后养老金的待遇享受水平。其具体计算公式为：退休金=最高三年的平均工资×1%×缴费年限。公务员领取退休金的条件是：5 年工龄，满 62 岁；或者 20 年工龄，满 60岁；或者 30 年工龄的达到最低退休年龄。
4.3.4 公务员养老保险第三支柱—与私人部门部分独立
联邦节俭储蓄计划（TSR）与企业的年金计划（401K）大体上是类似的。该计划是专门针对联邦政府的工作人员设立的一项养老保险。这个计划内的养老保险是联邦的退休金节俭投资委员会来进行负责管理的。不同于联邦政府职工基本养老保险制度，TSR不是固定的待遇确定型制度，而是完全的基金积累制，是由联邦政府雇员个人缴费累积，政府给予相应的匹配缴费。
（1）联邦节俭储蓄计划的筹资。联邦政府的职员对 IRA（个人账户）进行缴费累积，其储蓄率不能高于工资总水平的 10%，在这一范围内可自由选择储蓄的比例。随着政府雇员缴费比例的增加，联邦政府匹配缴费率也相应的增加，政府匹配最高达到 5.5%。职工退休后，能够取出节俭储蓄账户中积累缴纳的款项，以此增加退休后的待遇水平，取出金额部分可以不用缴纳个人所得税。
（2）联邦节俭储蓄计划的待遇。联邦节俭储蓄计划里由个人缴费形成的个人账户里面的资金，完全属于雇员个人；政府匹配缴费的那部分，则需要个人满足一定的前提条件下才能够享用。
4.4 国外公职人员养老保险制度改革的主要特点
由上可见，各国采取了一系列的公务员养老保险制度改革措施，对不同的国家来说，改革存在一些差异，但也体现了比较一致的基本特点。
4.4.1 从政府包办走向责任共担
在改革之前，由于政府工作人员身份的特殊性，在很多国家尤其是一些欧洲福利国家，公务员退休后的养老金完全由国家负责，实行现收现付制，公务员不需要缴纳任何费用。随着各国人口的老龄化和公务员队伍年龄的老化，政府财政支出压力不断增大，一些国家的公务员养老金制度面临着严峻的财务问题。基于这一现实问题，很多国家开始采取各项措施增收节支，应对未来的挑战。在大多数国家养老保险改革中，都是从改革基金的融资方式开刀，主要是分散责任，采取由国家、单位和个人共同负担的方式。
4.4.2 从单一层次制度走向多层次制度
传统的公务员制度往往是国家包办的单一层次的现收现付制，除了国家提供的基本退休金之外，没有其他的养老保险制度。过于单一的制度在实践中既不利于缓解政府财政压力，也不利于分散制度风险，更不利于与国民养老保险制度的衔接融合。各国多是通过构建多层次的政府工作人员的养老保险制度来解决这些问题，开始体现出与普通国民养老保险制度相同的特点，由国家的基本性保险、补充性保险、个人储蓄累积三个层次或多个层次组成，这也符合了世界银行极力倡导的多层次养老保险模式[13]。
从当前的公职人员养老保险制度来看，主要分为两大类，即独立型和融合型的。其中融合型又分为完全融合型和部分融合型两类。总的来说，不同国家的公职人员养老保险制度发展的方向是走向融合。但是在这一过程中，不同国家的融合的程度不同，融合的进度亦有所差别。有些国家是改革伊始就将全部的公务员归入改革的范畴，统一实施新的公务员养老保险制度。有些国家是采取渐进的方式进行逐步过渡的改革，往往是先是新人新办法，即对新成为公职人员的人实行新的养老保险制度，比如新加坡、美国。
对于其他一些尚未改革或者将要进行政府工作人员养老保险制度改革的国家来说，无论是基于缓解财政压力，还是完善劳动力市场、吸引优秀人才、促进制度的公平与效率相结合等方面的考虑，都需要从完全独立的制度走向趋于融合的制度。
4.5 国外经验对我国职工养老保险制度并轨改革的启示
根据前面的章节对外国公职人员的养老保险制度改革的原因、措施和特点的分析，我们对外国公务员养老保险制度的改革有了一定的了解，也为本国政府公职人员养老保险制度的改革提供了借鉴意义。
4.5.1 与我国国情相结合
从国外公职人员养老保险制度来看，世界上并没有完全一样的两种养老保险制度，并且一种养老保险制度并不能始终如一地适用于一个国家的不同发展阶段。各国国情不同，所选择的养老保险制度相应的也不同，且有较大的差异。一国的国情主要表现在国家的政治体制、经济制度、历史文化、民族特色、未来发展趋势等方面。我国公职人员养老保险制度的改革必须与本国的基本国情相适应。目前，我国的企业养老保险经过多次改革已逐渐完善，但是我国的机关事业单位养老保险已经明显的滞后于我国社会经济的发展。然而，我国的机关事业单位养老保险改革不能盲目的进行，需要考虑到我国目前的基本国情，主要有下面几点内容：我国的社会保障体系的发展模式、国家的发展战略、市场经济体制以及我国机关事业单位养老保险的发展历史，尤其是要考虑我国人口众多和地区经济发展水平差距较大等因素。因此，谋划养老保险制度的改革必须立足国情，具体问题具体分析，积极稳妥地推进。
4.5.2 兼顾公平与效率
兼顾公平与效率是我国养老保险制度改革应该坚持的基本原则，同样也是国外公职人员养老保险改革的基本经验。公平是指在养老保险的待遇方面，机关事业单位工作人员与企业退休人员不能有大的差距，需要通过建立合理的退休金制度来缩小两者之间的差距。效率则是指不同工作群体养老保险制度都能很好的来调动在职人员的工作积极性。
4.5.3 建立多层次的融合型养老保险制度是改革的必然趋势
公职人员与普通国民养老保险制度趋于融合是很多国家改革的共同趋势。未来我国的城镇职工养老保险制度改革也应该走向融合型的制度模式。走向融合并不是指机关事业单位与企业养老保险一模一样，而是实行基本制度精神一致的部分融合的方式，建立多层次的养老保险制度。有全民参与的部分，也有体现机关事业单位这一特殊群体的特殊性的部分。我国在 1997 年养老保险制度改革中也提出要建立多支柱养老保险体系，但到目前为止，养老保险的第二层次、第三层次发展依然滞后，所占份额比较小，没有在其体系中发挥其应有的作用。
4.5.4 注重养老保险制度的法律建设
我国的城镇职工的养老保险制度的改革需要有法制依据。国外养老保险制度的特征之一就是首先建立一个比较完善的法律制度，做到改革有法所依。但是，从我国的目前状况来看，养老保险制度双轨制改革还处于行政性的政策规定下，还没能创立起养老保险改革的法律法规。尽管目前的《公务员法》和最新制定的《社会保险法》对公职人员的养老保险有一些原则性的规定，但还缺乏成型的、具体的、规范的法律法规。
