3 我国职工养老保险制度并轨改革的必要性与有利条件
3.1 两种养老保险制度并轨改革的必要性
我国现在实行的城镇职工养老保险制度实际上是一种典型的“二元体制”。随着我国市场经济的发展，两种养老保险制度差异带来的弊端越来越突显。如制度相互独立造成碎片化、不能体现养老保险的公平与效率、越来越大的退休金加重了财政负担以及阻碍劳动力市场的建立等。上述问题若得不到妥善解决的话，其负面影响会越来越大，对此应引起充分的关注。所以，进行养老保险制度并轨改革已迫在眉睫，应尽快着手实施，并取得实质性突破。
3.1.1 养老保险制度“碎片化”问题严重
制度的碎片化是目前我国城镇职工养老保险体系存在的首要问题，其主要表现在以下两个方面：
一方面是城镇职工养老保险中的两个制度体系间存在差异。由于建国以来，我国企业养老保险制度开展了多次改革，已经逐步建立起了国家统筹与个人缴费账户相结合的制度，但是我国的公务员及事业单位养老保险制度改革较缓慢，还停留在政府养老的阶段，所以二者差距越来越大。另一个原因是我国的企业养老保险制度是由我国的人力资源和社会保障部进行管理并制定政策，而机关事业单位工作人员的养老保险制度管理较混乱，有的甚至是自己单位自行管理。由于各部门的出发点、着眼点不同，制定的政策难免出现相互矛盾、相互制约的情况。这样以来，两个群体在制度模式、筹集机制、待遇设计等方面都存在较大的差距。
另一方面，是我国机关与事业单位之间的养老保险也存在较大的差异。20 世纪 90年代开始，国家为了减少逐年扩大的机关事业单位与企业养老保险的差距进行了机关事业单位改革的试点工作，但是改革探索的思路不清晰，没有一个科学有效的改革方案和相应的改革依据，所以，这些试点工作表现出极大的任意性，结果是各种各样的改革试点、各行其是。再者，国家 2008 年统一进行的改革只是在事业单位进行试点，机关公务员没有包含在内，使得公务员与事业单位人员的养老保险也出现差异。因此，我国的城镇职工养老保险制度呈现出较严重的“碎片化”状况，具体情况见图 3-1。【1】
由上图可以看到参加城镇职工养老保险的人数中，企业人数最多，占比 80%，其次是事业单位，占比 16%，最后是公务员，只占到 4%。我国目前这种多种养老保险制度的并存阻碍了社会保障制度的完善，容易导致管理混乱，不利于社会和谐和社会公正。
我国城镇职工养老保险双轨制改革的目标之一是逐步缩小两个群体在退休金方面的差距，体现社会公平。因此，进行养老保险制度的改革，建立合适企业职工与政府工作人员的养老保险制度，对促进经济发展、维持社会稳固，有着重要的意义。
3.1.2 导致公平机制的缺失
我国现行的机关事业单位养老保险制度是计划经济时期建立起来的，当时为稳定机关事业单位工作人员、促进国家经济的发展起到了一定的作用。但是随着我国市场经济的逐渐完善和企业养老保险改革的推进，人们要求公平对待的意识逐年增强，政府养老的机关公务员与事业单位人员养老保险制度本身的弊端越来越明显。
一方面，目前未进行改革试点的公务员、事业单位的工作人员仍无需缴纳任何的费用，其退休金完全由政府和单位负担。而我国的企业职工的养老保险费则需要自己缴纳一部分，即企业职工需要按照每月工资的一定比例缴纳养老保险费，是个人、单位与国家三方共同负担的方式，这样以来企业职工与机关事业单位人员同样作为劳动者，却有不同的养老保险待遇，削弱了企业职工的工作积极性且有失公平。
另一方面，两种养老保险制度在养老金计发办法、享受养老金条件上存在着明显的差异，使得两种不同岗位上的退休人员在领取的养老金的多少上存在很大的差距，机关事业单位工作人员明显高于企业职工。2011 年公务员及事业人员提取的平均退休金为26107.21 元，企业退休职工领取的退休金平均为 18098.69 元，两者相差 1.4 倍之多。
若仅仅只是因为两个群体所在的工作岗位不同，就使得退休金待遇方面出现如此巨大的差异，无疑会导致企业员工的强烈不满。从目前许多地区的实际反映看，养老金差距过大已经成为引致社会不和谐的一大诱因。其导致了企业在职职工及退休职工的心理严重不平衡感，且激化了社会矛盾，直接威胁到我国社会的稳定。因此，必须全力进行改革，使两种养老保险制度走向融合。
3.1.3 阻碍了统一劳动力市场的建立
劳动力在不同的工作岗位及不同的地区之间流动，是劳动力寻求就业过程中的基本现象，这一点在我国市场经济社会中的作用不可忽视。但是，从全国各地的现实情况看来，养老保险双轨制已经较大的阻碍了两种养老保险制度下的工作人员的流动。主要表现在两个方面：
一是对于刚毕业的大学生来说，政府独特的管理制度使得大多数选择考取公务员或事业单位，次而选择进企业，使得一些优秀人才得不到有效的利用。
二是严重阻挡了政府与非政府之间的劳动力流动。根据《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发（2001）13 号）中的规定，如果个人是由企业进入政府，那他们之前缴纳的养老保险到退休时按每月1/120来计发，并相应递减计发的养老金。如果个人是由政府进入到企业，那么就从个人进入到企业那个月开始算起，参加企业职工的基本养老保险制度，单位和个人按规定的比例缴纳基本养老保险费，开始创建养老保险的个人账户，之前的工作时间一同看做缴费的年限，退休的时候根据企业养老保险制度的办法来计发基本退休金。同时，在进入企业并按规定参加企业职工养老保险后，根据本人在机关（或单位）工作的年限给予一次性补贴，由其所在单位通过当地社会保险经办机构转入本人的基本养老保险个人账户，所需资金由同级财政安排。这部分补贴的标准是：个人离开政府机构的上年月平均工资×在机关工作的年份×0.3%×120 个月。假设某公务员的月平均工资为 3000 元，工作 6 年后进入企业工作，其能够得到的个人账户补贴额为 3000×6×0.3%×120=6480 元。我们设想该公务员 6 年来一直在企业工作且工资不变，其个人账户补贴额为 3000×8%×12×6=17280元。也就是说，这名公务员在换了工作之后，不仅其所领取的补贴数额十分不理想，且其退休待遇也会下降，因此种种弊端严重制约劳动力就业的自由选择和机关事业单位向企业流动的积极性，阻碍竞争劳动力市场的建立。且在劳动力供给总量既定时，劳动力市场的流动性强弱直接关系到劳动力资源的配置效率，从而影响劳动力供给的有效性。如果两种养老保险制度统一融合，在基本养老保险部分建设统一的管理机构、缴费比例、养老金待遇等，就可使得两个群体的职员可以在单位之间互相流动，不必担心自己的养老金权益受到损失，从而有助于人力资源得到有效配置，推动统一劳动力市场的形成。
3.1.4 机关事业单位养老金的不断增加，加重了财政负担
目前我国规定的机关事业单位人员养老保险制度是完全的国家保障制，实行现收现付，所需资金全部由国家财政提供，个人和单位无须承担任何缴费责任，公务员退休时按月领取养老金。这种现收现付制加重了财政负担，不利于服务型政府的建立。据资料反映，2001 年机关、事业单位离退休人员是 209.3 万人，总基金支出为 204.4 亿元，到 2011 年，离退休人员达到 513 万人，基金支出增加到 1339.3 亿元。可以看出，10年间，机关事业单位离退休人员增加了1倍多，但是基金支出却增加了近6倍（见表3-2）。
日益增加的机关事业单位工作人员的退休金费用给国家财政带来了逐年增大的压力，而且单一的政府筹资机制也不利于增强个人的责任意识，损害制度的效率。【2】
另一方面，我国基本养老保险的平均替代率自 2000 年以来逐年下降，2008 年仅为44%。随着经济和社会的发展，退休养老金上升的速度比不上物价水平和在职员工工资的上升的高度，导致退休金实际的购买力水平出现下降。2000 年至 2008 年，我国平均消费价格指数增长率平均为 2.2%，但养老基金的年收益率低于 2%，这意味着每年损失十亿美元；在同一时期城市社会平均工资增长率约为 15%，也就是说，退休金的实际购买水平下降约 10%每年[7]。因此，加快养老保险制度改革，建立多支柱、融合型的养老保险体系，保障个人账户的实施，进一步扩大补充性养老保险的缴费人群，使我国老年退休人员的收入来源多样化，是保障职工退休后的生活质量的同时在一定程度上减轻政府财政的负担的有效出路。
3.2 我国职工养老保险并轨改革的有利条件
3.2.1 国家的一系列方针政策为其提供了依据
近年来，国家一直高度重视机关事业单位养老保险及其与企业职工养老保险双轨制的改革问题，并将其作为新时期深化改革的重要任务，提出了一系列的方针政策，指明了使两种养老保险制度逐步走向衔接融合的改革方向。
2003 年，党的十六届三中全会颁布了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该《决定》第一次明确提出了新时期“探索机关和事业单位社会保障制度改革”的任务。2006 年党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要“加快机关事业单位养老保险制度改革”，以保障社会公平正义。2007 年党的十七大报告进一步明确要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。 2012 年 11 月党的十八大报告明确指出，“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次强调推进机关事业单位养老保险制度改革，并将此作为建立更加公平可持续的社会保障制度的重要内容。这些都为机关事业单位与企业职工养老保险制度的融合并轨改革提供了基本的战略性依据，并指明了其改革的方向。2008年出台的《公务员法》则为公务员养老保险制度改革提供了一定的法律保障。
3.2.2 事业单位养老保险制度改革的实践为其提供了一定基础
我国人口众多，经济发展水平较低，一蹴而就的城镇职工养老保险改革不适应我国的国情，应结合我国的具体国情采取循序渐进的方法，逐步改变我国现行的公务员及事业单位养老保险制度，使之与企业养老保险制度走向融合。为此，国家进行了一些列的改革试点工作，正是这些试点特别是事业单位养老保险试点改革的省市为今后两种养老保险制度走向融合打下了一定的基础，也积累了一定的实际经验，以助于实现两种养老保险制度的并轨融合。
1993 年，一些省市开始进行试点改革，改革的目的是要重新调整养老保险制度，改变现在碎片化的状况，从而使企业员工与机关事业单位人员之间的待遇差距缩小，同时，也为了减轻政府财政负担压力等。我国在经过了多年探索和改革试点的基础上，国务院与 2008 年颁布了《事业单位工作人员养老保险改革试点方案》，并在上海、山西、广东、浙江、重庆五个省份和城市率先进行试点工作，其主要的改革内容有转变计划经济时期延续下来的养老金制度，逐步取消政府养老的状况，事业单位的工作人员也需要缴纳一定比例的养老金。虽然我国事业单位养老保险改革至今还没有出台统一的改革办法，实行的是自下而上的改革方式，改革试点也没有实质性的突破，但是各省市的改革试点中暴露的问题和获得的成就为双轨制改革提供了正反两方的经验。比如如何处理好制度衔接、基金管理等问题。
3.2.3 企业职工养老保险的改革提供了鉴照
企业养老保险制度改革已进行了多年，并初步形成了适应市场经济体制要求的现代企业职工养老保险制度的基本构架。在这些年的改革实践过程中，虽然有不足的地方，也有些矛盾，但是积累了较丰富的借鉴经验。比如，隐形债务怎样化解，如何从单一的现收现付制演变为多支柱的基金积累制，怎样落实新的制度与旧制度的顺利接轨。在企业养老保险改革的过程中，企业的做法虽然不能说是很完美，但其改革也给我们带了些失败的教训与经验的积累。
国务院于 1991 年颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着企业员工的退休金制度改革的开始。在这以后的几年里，国家根据现实实行的过程中遇到的一些新情况或者出现的新问题，又先后发布了一些新的政策法规。现在实行的企业员工养老保险制度是在几十年中不断完善、不断修补的基础上发形成的，目前的企业养老保险制度已经相对成熟。因为企业员工的基本养老保险制度经过多年的改革，其设计已经比较科学并且适合我国的基本国情，所以，可以以企业员工的养老保险制度改革为基础，实现企业与机关事业单位养老保险制度的并轨。
