1 绪 论
1.1 研究背景、意义与研究目的
社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度，是维护社会安定有序的重要手段。
其体系的建立与健全，是建设和谐社会和促进经济与社会协调发展的必然要求。2012年 11 月党的十八大报告明确指出，“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。”特别是我国作为人口大国，未来面临着严峻的人口老龄化问题，养老问题必然成为国家关注的重点。养老保险作为社会保障的重要组成部分，其改革也必然成为社会保障制度改革的首要环节。
我国现行的城镇职工养老保险包括两大部分，即机关事业单位养老保险与企业养老保险。在我国计划经济向市场经济过渡的阶段，为适应社会经济发展的需要，企业养老保险制度进行了多次改革并已日渐完善。然而，中国公务员的养老保险制度自 1978 年修改以来，还没有一个重大的变革。尽管 2008 年国务院选择五个省市比照企业职工养老保险办法启动了事业单位养老保险制度改革试点工作，但试点过程阻力重重，启而难动，至今尚未取得真正和实质性的进展。所以，我国现行的城镇职工养老保险实际上仍是一种“二元体制”，处于明显的碎片化状态。随着我国市场经济的逐渐完善，两种养老保险制度并存的弊端越来越凸显出来。其突出表现为机关事业单位人员与企业退休人员退休后的养老金差距日益拉大，不但阻碍了劳动力的合理流动，也有损社会公平，并引起了企业职工人员的强烈不满，不利于社会的和谐。为此，党的十八届三中全会再次强调推进机关事业单位养老保险制度改革，并将此作为建立更加公平可持续的社会保障制度的重要内容。
总的来说，我国城镇职工的养老保险制度由相互独立走向统一是必然，实行企业与政府机关养老保险制度的融合已成为大势所趋①，如何克服各种障碍和困难，尽快完成这一久拖未竟的改革任务，也是目前全面深化改革和完善社会主义市场经济体制进程中亟待突破的拥有深远意义的课题。
由于与市场经济体制和我国国情相适应的企业职工养老保险制度已基本成型，因此，实现两种养老保险制度并轨融合的核心要义是对传统经济体制下形成的公务员、事业单位养老保险模式进行根本性改革，使之与企业的养老保险制度相互衔接和协调一致，从而平衡机关事业单位人员与企业职工两大群体的养老保险待遇。鉴此，本文拟主要围绕机关事业单位养老保险制度改革，根据党的十八大和十八届三中全会提出的方针与我国养老保险制度改革的实际情况，系统阐述了目前我国公务员与企业员工养老保险制度的现实状况、两种制度并存产生的问题、双轨制改革的必要性、可行性及改革进程等问题，并在此基础上揭示机关事业单位养老保险制度改革的难点，提出了一些建设性的意见，来促进公务员的养老保险制度改革及其与企业养老保险制度的融合，以期通过这些研究和讨论填充社会保障体系改革研究的内涵，借此对推进公务员及事业单位和企业养老保险制度双轨制改革实践有所助益。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究情况
就我国两种养老保险制度的统一并轨而言，国外相关研究中观照意义比较突出的主要有两个方面：一是关于公职人员养老保险制度的类型，二是关于公职人员养老保险制度改革的动因和趋势。
第一，关于公职人员养老保险制度的类型。公职人员养老保险制度，根据不一样的标准可以分为不一样的种类。如 Robert Palacios、Edward Whitehouse(2006)将公职人员养老保险制度分为独立型制度与融合型制度。在融合型制度中，又分为完全融合和制度融合但待遇更优厚两种情况。Vinicius、Carvalho、Pinheiro(2005)联合养老保险的融资模式和与普通公民养老保险制度的比较，对某些国家的公职人员退休金计划归纳出了几种类型：第一种的制度体系是独立的，并且资金的融资方式是现收现付制（由政府承担）；第二种是制度体系独立，资金融资方式是基金累积制或部分累积制；第三种是基于普通公民养老保险制度的融合性上，附加特别的公务员补充职业养老保险制度；第四种是附加一般的职业养老保险制度。
第二，关于公职人员养老保险制度改革的动因和趋势。对改革的关注是国外公职人员养老保险制度研究的核心内容。改革的首要动因是为了减轻国家财政负担。RoberPalacios、Edward Whitehouse（2006）通过对不同国家的公职人员养老金收益和成本进行比较发现，相对于发达国家来说，在很多发展中国家，公职人员的养老金支出是一个沉重的财政负担。Des（2006）通过对爱尔兰的公务员养老保险制度研究，认为年龄结构变化和预期寿命的提高使得公务员养老金费用占 GDP 的比例将从 2006 年的 1.3%增长到 2056 年的 3.7%。当然，除去为了减轻财政压力之外，改革还基于其他方面的考虑。
OECD（2007）认为，公共部门养老金改革还应该考虑实现与私人部门相衔接，这有助于吸进和留住人才；在养老保险改革作为一项积极的管理工具、保留和提升公共部门的能力方面，还有很长的路要走。从改革的趋势来看，协调、融合成为各国公职人员养老保险制度改革的主题。Robert Palacios、Edward Whitehouse(2006)认为，“双重主义”的成本超过收益，特别是对一些人口数量较少和养老金覆盖范围较窄的国家来说更是如此。在未来要维持一个平行、独立的公职人员养老金计划是没有任何理由的，趋向融合是通常的选择，但改革的步伐和措施取决于各国的具体条件。Vinicius、Carvalho、Pinheiro(2005)认为，过去这些年，由于减轻政府负担、构建一个平等且可持续的社会保险制度等因素的驱动，随着积累和部分积累的补充养老金计划的引入，公共部门和私人部门的养老金计划有趋向一致的趋势。OECD(2007)认为，在一些国家，公务员与企业养老保险制度的并轨已经基本实现或正在实现，比如，卢森堡在 1998 年就进行改革；葡萄牙的改革在 1993 年；奥地利的改革在 2004 年；澳大利亚在 2005 年提出改革，改革主要针对新进的公职人员。David Lindeman(2002)认为，有四个方面的因素推动将公共部门职员纳入统一的社会保险范围，这四个因素是：劳动力市场的灵活性；财政成本考虑；解决覆盖范围的差距问题和让国民平等分享发展结果。
从以上外国学者对国家公务员的养老保险研究来看，改革的趋势基本是与私人部门养老保险制度走向统一，这对我国城镇职工养老保险制度的双轨制改革具有重要的现实意义。
1.2.2 国内研究情况
当前,中国的城镇职工养老保险分成公务员、事业单位与企业职工两类养老保险制度。国内学者对城镇职工养老保险制度双轨制问题的研究主要包括两种养老保险制度的差异比较、改革我国城镇职工养老保险“双轨制”的思路与对策、国外公职人员养老保险制度的特点及启示等方面。
在现行城镇职工养老保险对不同群体实行不同制度的情况下，人们主要关注的是其造成的不同群体享受保险待遇上的差别。机关事业单位人员的养老保险待遇与其他群体养老保险待遇的差别主要表现在绝对值、比值、替代率、增长率等方面（郭阳，2008；李晓娟、陈泽华，2008）。不同就业类型人群、不同收入人群、不同性别人群、不同缴费时间人群、不同寿命人群的养老金待遇水平存在明显差异（王晓军、王燕、康博威等，2009）。企业与机关事业单位退休人员待遇差距的具体原因包括：基本养老保险制度不同；企业年金制度目前还没有完善；企业员工的平均工资相对于机关事业单位的工作人员来说低很多；养老金的调整制度不同（张永清，2003）；政策的不配套性；制度改革的不平衡性等（胡玲、孙全宝，2002）。但是，也有人认为，对于企业与公务员、事业单位的养老金差距问题，要以辩证的思维看待。既要正视差距的存在和由此引发的弊端，同时也要看到差距产生的深层次原因及其在一定程度上的合理性（王晓军、乔杨，2007；张永清，2003）。
对于现阶段我国机关事业单位与企业养老保险并存所带来的主要问题，一些专家、学者对城镇职工养老保险体系的双轨制改革提出了很多建设性的建议。主要包括：
（1）坚持正确的改革原则，比如与国家的生产力发展水平相协调，公平与效率相统一，民主化与法制化相结合，国家、单位和个人责任共同担负，可持续性、统一性与差别性相结合，等等（董黎明，2007；傅丽，2009；朱劲松，2008）。
（2）加强制度之间的衔接。紧要是进行统筹考虑“老人”、“中人”的退休金待遇，同时也要考虑到不同工作岗位群体之间的相互衔接问题。确定公务员退休金替代率和补充养老保险的类型，建立合理的公务员养老水平（黄健元、马冲，2006；李鸥、苗桂祥、胡明杰等，2005；陈宗利，2006）。
（3）创建一个统一的养老保险制度，进而维护社会保障的统一性，促进社会公平。我国公务员、事业单位的养老金制度改革在体系设计上需要与企业员工的养老保险制度相统一，而不是彼此独立（华迎放，2006）。认真做好两种养老保险制度的并轨问题，确保政策和制度的统一，实行统一的养老金标准（胡玲、孙全宝，2002）。国家应该出台一个全国统一的公务员养老保险政策；建立起一致的管理机构，科学设计相关的“并轨”规定；逐渐创建起与企业职工基本养老保险制度相统一的机关事业单位养老保险制度（任闽育，2007）。
（4）建立多支柱的养老保险体系，加快实现我国养老保险体系全国范围内的统筹，提高双轨制改革的效率（华迎放，2006）。对公务员及事业单位养老保险制度应该包括三个方面的层次：基础养老保险；强制性的个人账户养老金；补充养老金即职业年金（张水辉，2005；葛延风等，2003；桂世勋，2004）。
为减低改革成本，提高改革成效，机关事业单位养老保险制度改革必须认真研究和充分借鉴国际经验。由于不同的政治、经济及文化的差异，各国都具有自身特色的社会保障制度，西方发达国家公职人员的养老保险制度的构建和改革分别采取了复合型、单一型和过渡型等不同的制度模式（刘泓，2008）。外国公职人员社会保障中养老保险的共同特点是法律制度比较健全，但不同国家公职人员的养老保险所包括的范围有很大差别，且与企业相比，待遇多都相对好一些（刘燕生、崔少敏，2008）。同时，目前各国公职人员的养老保险也存在诸多问题，比如，养老保险项目过多、标准过高、政府的财政资金压力过大，政府运转效率过低等（张永辉，2005）。
国外经验对我国的启示主要包括：改革必须立足我国国情，与我国市场经济发展水平相适应；必须沿着社会保险方向进行改革，而不是维持原有的退休保障制度；要充分体现公平与效率兼顾的原则，要尽快完善养老保险制度立法；在政策设计方面，既要有利于建立统一的养老保险体系，又要适当考虑到机关事业单位人员的职业特点；要正确处理历史遗留下来的问题，确保新体制的顺利运转（张永辉，2005；孙志筠、汪林平，1998；刘泓，2008）。
统而观之，国内对解决城镇职工养老保险制度双轨制问题的研究已取得不少有益的成果，为推进改革实践提供了重要参考和多方面的思想、策略与技术支持。其不足和缺憾主要是在对机关事业单位养老保险制度及其改革存在的问题进行总结分析的同时，对问题背后的深层次原因挖掘不够充分，一些方面的指导思想尚不够鲜明，在破解难题、制度构建及推进措施上尚缺乏进一步的顶层设计。
1.3 内容安排、研究方法与主要特色
1.3.1 内容安排
根据本文的研究目的，全文内容分为五大部分。
第一章为引言。主要介绍本文的研究背景、意义与研究目的，综述国外有关公职人员养老保险和国内城镇职工养老保险双轨制问题的研究情况，并陈述本文的研究内容、研究方法及创新之处。
第二章为历史与现实分析。主要阐述我国机关事业单位养老保险与企业养老保险制度的演进发展历程及两种养老保险制度存在的现实差异。
第三章为规范分析和改革基础研究。主要分析我国机关事业单位养老保险与企业职工养老保险制度双轨并存的弊端，同时讨论实施城镇职工养老保险双轨制改革的必要性与有利条件。
第四章为国外经验借鉴部分。在该部分中，根据公职人员的养老保险是否与国民养老保险相融合，分别介绍三个典型国家的公职人员养老保险制度及其改革的经验，并归纳总结其对我国机关事业单位养老保险制度改革的启示。第五章为对策分析部分。主要根据我国职工养老保险制度双轨制改革的初步尝试，特别是事业单位养老保险制度改革试点情况，揭示机关事业单位养老保险制度改革的难点，对机关事业单位养老保险制度改革及其与企业养老保险制度融合并轨的安排设计与推进措施提出具体建议。
1.3.2 研究方法
（1）文献法。主要通过查找图书馆相关资料以及书籍、报纸、期刊论文等文献资料，分析了国外公务员养老保险的发展情况，并结合我国两种养老保险制度并存的现状、存在问题及改革方向进行进一步分析，提炼出国外改革的借鉴经验。
（2）描述性研究法。本文对我国的机关事业单位养老保险与企业养老保险的内涵、发展历程以及存在的差异和弊端进行了系统详细的概述。通过对这两种养老保险的深入分析探索出双轨制改革的必要性及可行性。
（3）经验总结法。本文详细介绍了我国事业单位试点改革的方案及具体的措施，事业单位养老保险改革的经验为我国公务员养老保险改革提供了较好的依据。
1.3.3 主要研究特色
近些年针对两种养老保险制度改革的研究不在少数。本文的主要研究特色是重点描述了我国的机关事业单位养老保险制度的现状，但又不停留在现实制度的描述上，而是进一步分析了制度的发展演变与改革，总结了其中的逻辑规律与特点，继而在对国外公职人员养老保险制度进行比较借鉴的基础上，结合我国的实际情况，提出了我国两种养老保险并轨改革的设想，即建立多层的、部分积累、部分融合型的制度，并对制度改革的一些关键问题进行论述，具有一定的创新性。
