5 我国职工养老保险制度并轨融合的难点与推进对策
如前所述，由于我国城镇职工的两种养老保险制度是一种完全不同、互不衔接且又待遇差距很大的二元制，其带来的弊端越来越明显，阻碍了我国社会经济的发展，所以，对我国职工养老保险双轨制进行改革已迫在眉睫。
5.1 我国机关事业单位养老保险制度改革实践的困境与问题
1992 年 1 月，人事部下发了《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，对我国的机关事业单位养老保险改革提出了初步意见。同年，黑龙江、杭州、辽宁、河北、山东等地市人事部门相继下发有关机关事业单位社会保险改革问题的文件，标志着我国对机关事业单位改革的开始，虽然没有实质性的进展，但是我国从政策上已经倾向于改变我国双轨制的现状。
在 2008 年国务院颁布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》之前，全国已经有 20 多个省进行了各种形式的改革试点。2008 年，国务院决定开始新的事业单位人员养老保险改革。并在山西、上海、浙江、广东、重庆首先进行改革试点工作。该试点计划参照目前的企业职工养老保险的制度模式，采取社会统筹和个人账户相结合的缴费确定型的基本养老保险制度，其中保费由单位和个人共同负担，各自的缴费比例与养老金计发办法也与企业职工养老保险原则上大体一致。同时，提出由单位为工作人员建立职业年金，作为基本养老保险的必要补充。
到目前为止，国家及各个地方出台了大大小小的各种改革意见及通知，但是多只是对事业单位养老保险进行改革，公务员的养老保险基本没有变动。从纵向上看，改革试点情况大体可以分为三种情况：第一种是省级的政府发布了比较具体的改革试点方案，其下的地市中大部分也进行了相关试点。像山东、广东、海南、湖南等省市；第二种是省级政府没有出台具体的改革方案，而是给出了指导文件，只有部分的地市开展了养老保险试点改革，像四川、辽宁、新疆等省区；第三种是省政府既没有出台改革方案也没有发布指导文件，只是在一些地方市进行了养老保险试点工作，像河南、吉林、北京等地方。但是，总的来说这些改革试点工作没有取得多大的功效，反而引发出了一些问题，比如“提前退休”的现象明显增多，使我国公职人员养老保险制度及其与企业养老保险并轨的改革深陷困境。特别是 2008 年部署的改革试点，因要触动被改革群体的既得利益，并且明确只针对现有公职人员中事业单位人员，而不涉及机关公务员，使得改革试点地区阻力重重，难以真正推进。结果主要有三种情况：一是有言无行。如浙江省事业单位养老保险改革目前还仅处于思考之中，没有开始行动；山西省事业单位也仍沿用原有的养老保险制度，未出现任何与和企业养老保险并轨的迹象。二是有所动作，但无实质性进展。如重庆市改革试点工作虽已启动，但仅限于开展了对事业单位员工人数、工资水平的统计摸底工作；上海与此类似，也未出现实质性进展。三是浅尝辄止的“半吊子”改革。如广东省尝试实行的办法是事业单位退休人员的退休金一部分与企业职工一样，由社保基金支付，另一部分原退休养老金与社保支付养老金的差额按原资金渠道由财政支付；自收自支单位仍由单位解决。其实质只是事业单位人员与企业职工一样缴纳养老费，而退休待遇仍旧按原有标准执行。也有的地方改革试点只是针对一小部分事业单位新进人员。还有些地方是事业单位人员参保后仅是个人按当地标准缴纳养老费，单位不缴其应缴纳的部分。如个人在该单位退休即享受事业单位职工的待遇；如个人中途离职，要么由个人补足单位欠缴的部分，要么退保。总之，这一改革试点基本处于搁浅状态，不了了之。因此，其改革发展之路任重而道远。
5.2 机关事业单位与企业职工养老保险制度并轨改革的难点
我国城镇职工两种养老保险制度的并轨改革，面临的问题是多方面的，总结过去改革经验，主要有几个方面的难题：“铁饭碗”传统观念的影响；不同团体间利益协调问题；个人账户空账及资金的筹集；法律支撑问题。
5.2.1 公职人员“铁饭碗”传统观念的影响
并轨首先涉及的是要从机关事业单位人员口袋中掏钱，其次是涉及机关事业单位人员今后退休待遇的调整，因此，最主要的阻碍因素来自于既得利益集团，尤其是来自机关公务员群体。过去，国家行政人员制定的政策是改革别人，现在并轨涉及到改革自己，且是改革自己的福利，所以公务员本身很难从个人利益圈圈中跳出来。具体而言：
（1）固有的传统“铁饭碗”观念。一方面，我国的机关事业单位养老保险从建立以来都保持其特殊性，长期以来，个人都不需要缴费，所以给人们留下这样一种观念：只要成为了公务员，一生都会有保障了。另一方面，我国在计划经济时期的分配观念仍残留在很多人的脑海里，思想意识很难跟上社会经济的发展，尤其是不适应现在已经建立的市场经济。我国职工养老保险的改革，其根本目的就是为了建立覆盖全职工的社会统筹与个人账户相结合的新型养老保险制度，并由单位、个人和国家共同缴费。因此，养老保险制度双轨制改革需要得到用人单位，个人以及国家的认同、支持和监督。
（2） 传统退休制度下公职人员作为受益群体会形成制度变革的阻碍力量。任何的社会保障制度都将会有受益的群体，当这种制度进行改革以触动受益群体的利益为条件时，便会遭到反对。机关事业单位养老保险制度是我国公职人员的特有的权益，它既被看成是公职人员的当然福利，也被视为公职人员工资制度的延续，这种不需承担任何缴费义务且替代率比企业高很多的养老保险制度早已被视为公职人员应享受的天然之利。
而机关事业单位养老保险制度的改革，实质上即是对既有利益格局的重大调整，包括让公职人员分担缴费义务、缩小其与企业职工的养老金替代率差距等。显然，对我国的公务员及事业单位养老保险的改革过程中，原来的公务员及事业单位群体在退休养老方面的利益由于改革会受到直接的损失，所以这一部分人群很自然的成为制度变革的阻碍因素。
5.2.2 不同群体之间利益协调问题
养老保险制度的改革肯定会引起利益的重新分配，目前我国在个人负担、实际的退休金待遇、退休条件等方面机关事业单位人员明显的优于企业职工，机关公务员又优于事业单位工作人员。养老保险制度的并轨改革目的就是缩小其相互间的差距，因而改革的内容一定会触及到公务员及事业单位人员的养老待遇和切身利益。例如，在延长退休年龄问题上，一旦有人提出要延长退休年龄的观点后，立即遭到很多人的反对，反对者主要是害怕损害自己的养老利益。这就关系到机关事业单位人员配合改革的积极性问题。所以，怎么来选择制定一个合适的度才会使机关事业单位人员接受改革，不同群体之间利益怎么协调是目前改革的一大难题，也是改革必须考虑的因素。
5.2.3 改革方式方法上存在的难题
一方面，传统的公务员及事业单位养老保险制度的路径依赖或惯性，迫使机关事业单位养老保险制度改革只能循序和渐次推进，不能急于求成。即适当考虑机关事业单位人员的养老保险制度的延续性是养老保险制度改革的内在要求，从而不可能进行“休克型”突变式改革。旧制度越是健全、覆盖人口越多、这种制约作用越大。
另一方面，养老保险双轨制改革是选择向下并轨还是向上并轨存在争议。不同的利益群体观点不同，归根到底还是利益之间的纠纷。总之，对养老保险制度的改革都尚未达成比较一致的共识，阻碍了改革的进程。
5.2.4 公务员与事业单位人员养老保险改革区别对待的影响
如前所述，2008 年部署的山西、上海、浙江、广东和重庆等 5 个省市的事业单位养老保险制度改革试点，未将机关公务员加入改革试点。2011 年 7 月开始正式实行的《社会保险法》第十条亦明确规定，“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”公务员养老保险改革尚未真正进入制度议程，具有较明显的“特区”色彩。由此可见，虽然习惯上将公务员与事业单位职工养老保险统称机关事业单位养老保险，但公务员养老保险与事业单位职工养老保险改革是分开对待的。两个群体的分别对待，并且是待遇水平上事业单位“向下”（企业）并轨，严重影响了事业单位人员参与养老保险改革的积极性，导致出现新的不公平和新的利益群体之间的矛盾或对立，极不利于建立融合型的城镇职工养老保险制度。
除此之外，我国的地区发展不平衡，东、中、西部经济社会发展水平差距十分突出，一些省的内部也是发展很不平衡。这种不平衡发展的现状也是我国两种养老保险制度走向融合的重大制约因素。
5.3 推进我国职工养老保险制度并轨改革的思路与对策
5.3.1 下决心冲破既得利益群体的藩篱
机关事业单位与企业职工养老保险制度的并轨融合是一次重大的利益关系调整，其最大的难点和改革的关键是群体间利益关系的协调。在传统社会保险制度下，机关事业单位人员既享有高于企业职工的养老待遇水平，又不用个人缴费，现在要与企业职工养老保险融合并轨，肯定会成为改革的阻碍力量。不管从我国完善社会主义市场经济和实现社会公平、公正的需要，还是从国外社会养老保险改革的趋势与经验来看，社会保险制度的统一衔接肯定是未来发展的方向。但这一改革喊了多年，一直未能落实，甚至难以真正起步，根本原因就在于此。因此，推进两种养老保险制度的并轨融合改革，首先是领导决策层和改革的设计者在战略上要有冲破既得利益群体藩篱的决心，有足够的谋求社会公平、公正的勇气和政治担当。其次，要广泛宣传养老保险制度并轨改革的意义，从国家、个人长远利益和社会长远发展的角度，促进形成尽可能广泛的社会共识。再次是要搞好改革的顶层设计，同时缜密研究改革的程序、战术和政策问题，制定有效的配套措施，力求最大限度地缓解改革中的利益矛盾和利益摩擦。复次，鉴于事业单位养老保险制度改革试点搁浅的教训，一定要摈弃“挑挑拣拣”和“先弱者后强者”的改革思维与改革方式，实行全局统筹，将国家机关和事业单位同时纳入改革范围，并作为同一类改革对象同时进行社会养老保险制度改革。因为机关和事业单位人员虽然在编制形式上有所差异，但两者都是国家的公职人员，更何况养老待遇水平与企业职工差距最大的是机关公务员，事业单位人员还在其次。另外，我国现阶段社会保险制度改革的重要目标和内容之一是“去碎片化”，建立一体化的覆盖全体国民的社会保险体系。所以，没有任何理由使机关人员置身于现实养老保险制度改革之外和使机关人员养老保险制度改革滞后于其他群体的养老保险制度改革。
5.3.2 构建多层次的机关事业单位养老保险体系
目前，我国的多层次养老保险体系主要体现在企业养老保险制度上。包括三个层次，第一层次是以个人缴费和企业缴费为资金来源的基本养老保险；第二层次是个人选择性加入的企业年金制度。第三层次是个人自愿加入的商业保险。虽然企业养老保险分为三个层次，但是目前在实践中主要体现在第一层次上，作为第二层次的企业年金计划发展缓慢，参与人数不多。与企业养老保险相比较，我国的机关事业单位养老保险还停留在政府养老的阶段，事业单位养老保险经过多省的试点，目前还没有形成一个统一的事业单位养老保险制度。根据企业职工养老保险制度改革的经验和两种养老保险制度并轨的改革方向，机关事业单位养老保险制度的改革应立足于构建多层次的养老保险体系。本文拟从顶层设计的角度给出一个实施方案，即仿照企业的养老保险制度分出三个层次。其如图所示：【1】
在这一制度设计中，按照责任的承担主体与承担方式，可以分为以下几个层次：
(1) 基本养老保险层次。这一层次的养老保险与目前我国现行的企业养老保险的制度模式一致，都是实行统账结合方式。在资金筹集上，由政府、单位和参保个人共同缴费。其中，单位缴费部分，完全依赖财政经费供养的机关事业单位由同级财政预算安排；有事业收入的事业单位从事业收入中支付；事业收入很少不足以承担的，由同级财政补助。由于我国公职人员特别是政府机关工作人员养老保险的特殊性，很难在短时期内完全改变政府养老的模式，所以需要采用渐进的方式，首先逐步缩小的政府的养老负担。
具体办法可以参照国务院颁布的事业单位养老保险改革试点方案中给出的养老保险费筹资比例，即政府和单位负担部分按照目前事业单位基本养老保险统筹账户 20%的比例进行缴纳。但为了缓解利益矛盾，在改革初期应适当提高统筹部分缴费的比例上限，比如可提高到 30%。具体的缴费比例由各级政府根据财力和退休人员负担情况自行设定，并随着各地社会经济的发展逐步提高统筹层次。个人缴费的比例则与企业职工养老保险的个人缴费比例保持一致。
(2)职业年金层次。这一层次是机关事业单位人员的个人养老制度，实行个人缴费账户的积累制。在资金筹集上，主要是由机关事业单位职员个人缴费纳入个人账户中，各个政府机构或事业单位给予适当匹配的缴费。但不能和第一层次一样缴费比例每个人都是确定的。在这一部分应实行多缴多得、少缴少得的制度，在筹资标准上，各级政府和单位匹配缴费部分可设定在 2%-5%之间，具体比例根据机关事业单位人员的缴费情况设定。比如，比如个人缴纳 2%时政府缴费 1%，个人为 6%时政府给予 2%，个人为 9%时政府给予 3%；如果个人缴费设定最低（3%）和最高比例（9%）时，政府缴费的比例最高不超过 3%，。同时，个人对职业年金的缴费与企业职工对企业年金的缴费享受一样的个人所得税优惠政策。
(3) 商业保险层次。这一部分的养老保险为自愿性养老保险，由个人自愿选择性的加入，缴费的多少及时间的长短都由个人自己决定。在这一部分，机关事业单位工作人员与企业职工完全没有差别。
总之，通过建立多层次的公务员养老保险体系，最主要的是减轻了财政负担，而且也不会因为改革大幅度的降低公务员的退休金待遇。
5.3.3 统一考虑，与企业职工养老保险制度的完善协同推进
与企业职工养老保险制度融合并轨是公务员及事业单位养老保险制度改革的方向，其必须与企业职工养老保险制度的调整与完善统一考虑，统筹规划，协同推进。
第一，由于机关事业单位养老保险与企业职工养老保险制度并轨改革的主要目的之一是缩小以至最后消除机关事业单位人员与企业职工之间的养老保险待遇差距，实现社会公平，因此，在设计改革方案时应首先全面摸底和仔细算账，据以科学设定缩小差距的长远目标，并根据现实情况设定目前可以允许的两者差距的上限，依此确定改革的具体制度与政策安排。同时，为了消解改革阻力，保障改革的顺利推进，应改变 2008 年事业单位人员养老保险改革试点中单纯“向下并轨”的做法，逐步调整提高企业职工的养老金待遇水平，两头并进，不断逼近和实现改革目标。
第二，在与企业职工养老保险统筹规划，制定科学合理的机关事业单位养老保险制度改革方案的基础上，随改革的推进，对以往的职工养老保险政策重新进行全面的甄别论证，清理和改进那些对两大职工群体不平等待遇和不利于两种养老保险制度融合衔接的政策措施，以保证实现两者一视同仁和基本制度与政策的协调统一，并防止改革中再出现新的两种养老保险制度相互脱节和背离的问题。
第三，调整完善职工养老保险制度实施的管理机制，统一管理机构，实现两种养老保险制度的统一政策指导和统一组织、统一管理，以解决和防止出现不同的管理部门各自为政，各行其是，导致实际执行中的制度和政策差异问题。
5.3.4 适当调整在职人员的退休年龄
退休年龄问题是我国职工养老保险制度改革的一个核心要素，合理的退休年龄对于政府财政、职工福利、劳动力市场甚至整个经济发展都会产生重要影响。
目前，我国在职人员的法定退休年龄的规定还是新中国成立早期制定的，经历了六十余年的发展这一制度依旧没有发生变动。尤其是在当今人口老龄化情况下，这一制度显然已经落后，需要做进一步的改革，即需要适当延长退休年龄。但是，一旦有人提出要延长退休年龄观点后，立即遭到很多人的反对。很多人反对延长退休年龄，主要是害怕损害自己的养老利益，担心对就业产生不利影响。这些反对延长退休年龄的理由可以促进未来的改革更加理性，更加稳妥，即改革需要考虑这些因素，而不是在条件、时机、方案不成熟的情况下贸然推进。但不管怎样，未来延长退休年龄是不可避免的趋势。首先是要对延长退休年龄作具体、充分的论证，在此基础上做好相关的宣传工作，让国民了解延长退休年龄的必要性，了解具体的操作办法，消除一些不必要的误会和阻力。机关事业单位人员作为相关制度的制定者和执行者，应该率先推进这一改革，这样可以起到较好的示范作用。从目前的条件来看，立即推行这项改革还有些难度。一方面，许多人对这一改革还持反对态度，改革阻力较大；另一方面，对延长退休年龄所带来的影响的相关论证还不充分，还存在较大的分歧，需要作进一步的论证，尤其是在近期内人口红利还存在、就业压力还很大的情况下，应该适当缓行。
在延长在岗职工的退休年龄的具体方案上，郑功成教授提出的“先女后男、小步渐进”的方案比较科学[14]。也就是先从提高女职工的退休年龄开始，在短期内把女职工的退休年限提高为 60 岁，再进行男女同步的延长退休年限，在三四十年甚至五十年内将男女性的退休年龄延长到 65 岁。具体来说，女性可以在 2015 年左右将退休年龄一步到位延长到 60 岁；之后的若干年内再分步、缓慢延长男女退休年龄，争取在 2050 年前后完成退休年龄的延长。
在正式延长退休年龄之前，需要进一步严格规范提前退休的行为，对退休行为进行严格监管。此外，还应该通过建立相应的激励机制，鼓励自愿延长退休年龄的行为。
5.3.5 相关配套改革措施
我国职工养老保险制度改革不能孤军奋战，必须内外结合，加强有关的配套改革，才能确保养老保险改革的成功。相关的配套改革主要包括：
（1）推进机关人事制度改革。目前，我国的机关人事制度是计划经济体制时期遗留下来的，带有浓厚的计划经济色彩，比如人员众多、机构臃肿、等级制度明显、铁饭碗、终身制、人员流动不顺畅等。尽管近些年来对政府机构的人事体系进行了一些方面的改革，取得了一些显着成果，但是，计划经济体制时期延续下来的机关人事制度并没有得到根本的改变，成为了政府机构改革、行政管理体制改革乃至整个社会经济发展的阻碍。无论是从政府自身建设，还是从机关事业单位养老保险制度改革的顺利推进考虑，都需要加强机关人事制度改革。进行机关人事改革需要在市场经济的大背景下，建立健全政府机关的选人、育人、用人、留人机制。
（2）完善政府机关和事业单位工作人员的工资福利制度。当前我国政府工作人员的工资福利制度还存在许多的问题，工资福利制度的不完善非常不利于机关事业单位养老保险制度的改革。其最突出的是公务员和事业单位人员工资内外收入倒挂的现象相当严重，许多部门、单位工资收入只有全部收入的 1/3，地方的各种政策性补贴和各单位工资外收入所占的比例高达 2/3[15]。因此，在今后的改革中，应该通过相应的法律法规进一步规范福利项目的设置，使之相对统一化，尤其是明确福利项目设置的权限和程序，改变目前各自分立、随意设置的局面。通过改革，增加工资在全部报酬中的比例，降低工资外收入的比例，为我国机关事业单位养老保险制度的改革扫除障碍。
