生态保护红线多维制度的实施保障机制

　　4.3 生态保护红线多维制度体系的实施保障机制。

　　在划定生态保护红线后，必须配套建立健全相应保障机制，才能真正发挥作用。从当前实践来看，应从以下几个方面来构建生态保护红线的保障机制：

　　4.3.1 法规制度保障机制。

　　国家已立法确认生态保护红线的法律地位，将其上升为法律规范并纳入新修编的《中国环境保护法》。相应的，地方政府也应将生态保护红线制度纳入地方性法规，根据生态保护红线划定技术规范，结合地方已有规划，因地制宜，确定地方红线布局、范围及相应控制指标，并实施更加严格、具体的红线落地措施。

　　结合红线提出的控制要求，已有相关保护制度、条例的仍要严格遵守，对缺乏相应保障的则应加快制定地方法规，完善生态保护红线的法律法规保障体系[11、44-46].

　　4.3.2 政府管理保障机制。

　　（1）分级管控机制。

　　根据生态系统的不同类型、不同管控目标和不同地理环境特征制定分级、分区管控机制[47-49].从生态空间红线来说，不同地区、不同类型生态系统提供的服务功能不同，可以按照重要性分为一级管控区和二级管控区，一级管控区是生态空间红线的核心区域，实行最严格的管理手段和措施，严禁一切形式的开发建设活动，其余为二级管控区，根据主导生态服务功能的不同，实行差别化的管控措施，严禁有损其生态功能的开发建设活动。就资源开发和环境保护红线而言，从规模总量的警告上线、效率浓度的调控中线和生态环境质量的保有底线三个层次研究制定红线控制体系，形成上线-中线-底线的管控体系。

　　（2）加强监测监察机制。

　　推进监测与监察部门联合执法，建立监测与监察协作联动制度[50].在生态空间与资源方面，运用 3S 技术达成对红线区域的动态监测，解决生态空间的信息获取及空间分析问题，监察部门根据监控平台发布的信息，及时对红线区域内的违规违法建设行为作出响应，提升监管效率；在污染排放方面，监测站根据污染源监测计划，适时安排监督性采样监测，并提前通知监察大队人员参与现场检查。

　　通过监测数据评价排污单位的排污行为，对超过应执行排放标准的，以该监测数据作为重要证据，依法实施行政处罚和排污量、排污费的核定。

　　建立监测、监察信息反馈制度。监测部门及时向监察部门提供监测数据及污染源排放异常数据等情况，监察部门在收到监测信息后，立即对异常数据进行分析，并在相应时间内组织执法人员现场勘查，依法实施行政处罚。

　　（3）管理考核制度。

　　建立差别化的考核评价体系，对不同的生态功能区，如重要生态功能区与非重要生态功能区，实行不同的经济社会发展政绩评价体系和考核标准。对于生态红线区域范围内的经济社会发展政绩考核体系，应侧重衡量环境承载力的提升、生态环境的改善、生态损害的修复和治理、生态系统服务功能的提高等方面的绩效，提高考核评价体系中体现生态效益与环境损耗方面的指标权重，使得该项指标成为重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等生态红线区域地方经济社会发展政绩考核体系的主要考核标准，实行绿色 GDP 考核评价体系。

　　（4）政策执行效益评估。

　　重视对生态保护红线制度自身的政策执行效益评估，保证政策的可持续性。

　　适时开展政策效益评估方法的研究，政策实施 3-5 年后，可以组织开展政策效益评估工作，以及时了解政策的合理性，并针对问题及时修订。

　　4.3.3 市场调控保障机制。

　　（1）健全生态补偿机制。

　　建立健全覆盖重要生态功能区、禁止开发区和主要生态系统的纵向生态补偿机制，建立流域上下游地区之间、受益地区与保护地区之间、开发地区与保护地区之间的横向生态补偿机制，实现不同地区之间的生态正义与公平[45、51-53]

　　.2011年，由发改委牵头起草的《生态补偿条例》草案已经形成，该草案按照生态系统服务功能的不同，明确了不同生态系统领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、监管措施等。地方在国家草案的基础上，应根据地方生态保护红线划定的范围，进一步扩展涵盖的范围和对象，细化资金分配与使用管理办法。

　　（2）其他市场调控机制。

　　除生态补偿机制外，积极引导其他市场机制参与红线落地保障，优化资源配置。借鉴美国的"泡泡政策",开展排污权交易制度，逐步建立全国性的交易市场，交易价格应充分尊重市场主导作用，适当减少政府干预，加快制定符合市场规律和体现要素价格形成机制的排污权交易制度和交易规则，弥补现存不足，以此进行污染物的排放控制；建立归属清晰、全责明确、监管有效的自然资源产权制度，具体对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，调整生态资源配置；建立环境损害制度，制约建立以环境损害赔偿为基础的环境责任、环境管理体系，合理、合法地追究环境损害者的刑事、民事（经济赔偿）责任，使"污染者负担的原则"落到实处，从而有效地分解和传递环境责任，有效地应对环境挑战。

　　4.3.4 社会参与保障机制。

　　（1）完善宣传教育机制。

　　完善宣传教育制度，加强对广大城乡居民、政府官员的环保教育、培训，调动社会各界、各部门、个人参与生态保护红线建设的积极性和主动性。重视发挥媒体作用，提高传播能力和效率，营造全民关心支持红线建设的良好氛围。

　　（2）建立信息公开制度。

　　建立信息公开制度，开辟网上环保论坛，公布举报电话等联系方式，全方位、立体化宣传，营造群众自觉参与红线监督与保护氛围，使全市都能积极承担生态保护的责任和义务。

　　（3）形成公众参与环境决策机制。

　　公众参与环境决策制度，由个人决策向群体决策转变，听取公众意见，接受公众监督，有利于抵制有害于环境的立法、政策、战略、决策、建设项目的通过和实施，反映公众的呼声，提高公众的环保热情。