生态保护红线的理论基础研究

　　第二章 生态保护红线的理论基础研究。

　　2.1 生态保护红线基本概念。

　　红线的概念最早被应用于城市规划，用以划分城市建设用地范围，原始含义是指不可逾越的边界或禁止进入的范围[17]."红线"应用于生态保护领域便产生了"生态保护红线"概念。根据国务院文件要求，结合生态保护红线提出的时代背景，将生态保护红线定义为：保障和维护国家生态安全与健康，在重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等关键区域划定的生态保护范围界，红线范围内的区域将被限制开发，并严格执行相应保护政策与管理限值。

　　2.2 生态保护红线发展演变。

　　"生态保护红线"作为经济可持续发展和生态环境保护的重要手段和措施，其理论形成大致经历了以下演变过程。

　　2.2.1 孕育探索期。

　　早期，国内外虽没有明确提出"生态保护红线"这一概念，但在自然景观、生态用地及生物栖息地保护等方面，都隐约渗透着"生态保护红线"的本质理论。

　　1872 年，美国首次设立国家公园，开创了生态自然资源和历史文化遗迹保护的先河[18].自美国成立第一个国家公园后，这种对于自然资源保护的意识就在世界各地传播开来，各国根据所处的地域环境、自然条件等因素，形成各具特色的资源保护模式。以加拿大为例，为保护自然生态系统、重要生物栖息地、维持生物多样性等重要生态功能，设立自然保护区系统，这个庞大的系统在国家层面包括国家公园、国家海洋保护区、国家野生动植物保护区、国家候鸟禁猎区、国家首都保护地、加拿大遗产河流系统等；在省级有省立公园、荒野保护区、省立自然保护区、鸟类禁猎区和生态保护区等；还有地区级和地方级的保护区，都属于保护用地的大范畴[19].以欧盟为例，上世纪逐步形成了覆盖全欧的生态保护网络--Natura2000,通过建立生态廊道开展区域合作，以保护野生动植物物种、受到威胁的自然栖息地和物种迁徙的重要地区为主要目的，实现了欧盟生物多样性统筹、系统保护与可持续发展[20].国际上，相似的概念还有"森林区"、"自然公园区"、"生物圈保护区"及"全球保护区（IUCN-GPAP）"[21-24]等。国内生态保护则起步较晚，上世纪五十年代，我国确立了第一个自然保护区--鼎湖山自然保护区[25],随着全国自然保护区数量不断增加，1994 年，国家出台《自然保护区条例》，针对国内自然保护区进行了统一的管理措施。各地虽叫法不同，但其目的都是为加强生态系统稳定、健康而划定的需要特殊保护的区域，与生态保护红线的原始含义相类似，是其早期的探索实践。

　　2.2.2 产生发展期。

　　进入 21 世纪后，保护与可持续发展的理念才得以深入人心，国内陆续涌现出与环境资源领域相关的红线概念。2005 年，广东省首次提出珠三角区域"红线调控、绿线提升、蓝线建设"的总体战略，要求对省内部分区域实行红线管控[26].

　　随后，深圳市在国内首推生态控制线，规定控制线内的面积限制城市建设，不准新建、改建、扩建生产经营项目，并且原有项目必须进行搬迁，实行最严格的土地利用限制[27].生态控制线是城市规划红线向环境资源红线转型的重要突破，被认为是生态保护红线的原形；2007 年，国家提出划定"18 亿亩耕地红线"[28-29],农田作为粮食安全的保证，也是重要的生态屏障，政策将优质耕地划入基本农田实行永久保护，这是首次引起社会各界关注的一条红线；2011 年，国内林业局、环保局、水利局等纷纷响应国家号召，划定了各自职能范围内的红线，包括有林地和森林、湿地、水资源红线等等[30-34],限定了全国林地、森林、湿地面积的阈值，提出了全国水资源开发利用、用水效率和水功能区纳污的控制值等。在区域生态红线方面，国家海洋局提出在环渤海地区划定海洋生态红线，严格控制产业发展，维护区域生态安全，禁止一切开发活动的实施[35];2013 年 8 月，江苏省编制了《江苏省生态红线区域保护规划》，实施生态空间保护和管控细化，提出分区与分级双管理，划定 15 大类 779 块生态红线区域，总面积 24103.49 平方公里，占全省国土面积的 22.2%,成为国内首个正式意义上的生态保护红线实践应用成果。

　　2.2.3 确立完善期。

　　2013 年 11 月，中共十八届三中全会正式提出"划定生态保护红线，改善环境质量"的要求，这是生态保护红线概念首次在党中央文件中出现，表明中央正式确立划定生态保护红线的任务。2014 年初，环保部印发《国家生态保护红线--生态功能基线划定技术指南（试行）》（以下简称《指南》），成为我国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件，明确提出了生态红线的类型、特征、划定技术流程和方法、成果要求等。同时，为充分验证生态保护红线划定技术方法的可操作性与准确性，环保部在全国范围内开展了划定试点工作，着重对内蒙古、江西、广西、湖北等四个区域内的重要生态功能区、脆弱区等区域划定生态红线，通过组织现场边界勘定及调研，完成并深化试点省域生态保护红线划定方案。目前，环境保护部正在试点省份工作的基础上，联合相关部委在全面范围开展生态保护红线划定工作，计划出台相关的管理措施与法律规范，明确各级行政单位在生态红线区域生态保护的责任和义务，对生态红线区域实行最严格的管控制度，努力构建严守生态安全底线、保障国家生态安全、促进经济社会可持续发展的长效机制。

　　2.3 生态保护红线的内涵扩展

　　鉴于生态保护红线的重要意义，业内专家学者不断深化生态保护红线的理论研究，普遍认为生态保护红线是针对自然-社会-经济复合生态系统的有效管理。

　　王如松[36]认为，复合生态系统调控要从"时、空、量、构、序"五个方面进行整合。

　　张惠远[37]指出，生态红线不应该只是划定国土生态空间的一条"线",要形成一个"圈",把水、大气、土壤等丰富进来，更要划出多条"杠",控制好城镇规模、产业方式及水、气、土壤环境质量等。部长新[38]表示，建立生态红线制度是底线思维在环境保护领域的具体实践，"红线"的界限有可能是以定量形式表示，也有可能是定性表示。夏光[39]认为，生态红线体系具体指三个方面：第一个是区域性的划线，将一些脆弱地区如大江大河的水源地划成禁止开发区，不准搞开发建设，也不以 GDP 评价当地的发展政绩；二是资源开发方面的约束上线，比如煤炭总量消耗和机动车总量都要有控制的上限；三是污染物的排放要有底线。与夏光观点类似，王金南[37]认为：生态红线是一个红线框架，是对影响环境民生的环境质量、总量控制、环境风险和生态系统做出的底线控制和法律安排。任景明[40]
等人基于区域开发活动对生态系统结构、过程和功能的作用，将区域开发生态风险源归纳为：生态空间占用、资源开发消耗和污染排放累积三种类型，都以不同的方式与途径改变区域生态系统结构，影响着生态系统过程，最终表现为对区域生态系统功能的影响。潘家华[41]指出，明晰自然资源的产权是革命性突破，并认为生态保护红线大概有三类，第一类是一种地理空间范围的红线，第二类是一种总量红线，是指资源环境承载能力，第三类红线是一种"守绿"红线，例如建筑节能标准、单位 GDP 的碳排放量、碳排放强度等，企业必须要遵守一些排放标准。