生态保护红线多维制度体系构建

　　第三章 生态保护红线多维制度体系构建

　　3.1 多维制度体系框架构建。

　　随着我国当前生态环境保护工作需求及生态保护红线理论内涵的不断深化，生态保护红线，已经不仅仅是国土重要生态保护空间的红线范围划定，更是一项从生态、资源、环境多个层面去调控生态系统的开发、利用、保护和破坏活动，使生态系统的结构、功能、格局和过程得以高效、和谐、持续运行的多维生态环境管理制度体系[42].因此，生态保护红线与 18 亿亩耕地红线不同，不仅仅是一个数量上的概念，更是一个蕴含生态空间、生态服务功能、自然资源及环境质量保护的综合性管控概念。针对生态保护红线的划定，也不是简单的生态空间面积底线，而是基于对区域自然资源禀赋、经济发展情况、特色主导产业及结构特征、资源能源效率、环境基础设施及排污纳污情况等现状分析，全面掌握、识别区域发展特征的前提下，对各种影响生态环境安全的要素进行分类辨识，提出区域经济发展造成环境安全的关键问题，针对每一类进行深入分析及阈值条件研究，建立一种不可突破的底线思维。

　　构建生态保护红线管理制度体系根本目的是保护生态环境，实现人类可持续发展。而要保护生态环境，需要了解生态环境风险产生的机制、途径，并从其风险产生的源头及全过程进行管理和干预，从而根本上实现对生态环境风险的防范和控制。现有的研究基础表明，生态环境风险的产生主要有三种基本途径，即：空间占用、资源消耗和污染累积[39].因此，构建生态保护红线体系，可以从切断生态环境风险产生的途径入手，实现对生态环境风险的管控。

　　生态空间占用表现为人类活动占用不同区域、不同类型的地域空间，不可避免地改变原有的自然景观，改变区域的土地利用方式，影响生态系统的过程和功能，带来相应的生态风险。我国目前生态空间严重不足，主要来自城市化、工业化对生态用地的侵占，城市空间的强势外拓对生态空间造成巨大的压力。以上海为例，过去十多年间，城市建设用地激增 50%,城市范围不断向城郊扩展，大量的耕地、林地被转化为城镇建设用地，由此导致城郊耕地、林地面积锐减，生态环境的弹性空间不足，土地格局单一化，生物多样性减少。生态空间挤占的进一步加剧，势必将引发更深层的环境危害，对生态系统造成不可逆的破坏，对整个生态系统及人类生存安全构成威胁。

　　资源消耗表现为对生物资源及非生物资源的开发与消耗，且伴随资源利用的日益广泛，开发风险逐步提升。盲目、无节制的资源开发利用，导致资源超采、总量减少，削弱了资源本身对于环境的调节功能，环境自净能力及环境容量降低，因而制约经济增长的速度与规模。我国虽然是一个资源大国，资源总量位居世界前列，但由于人口基数大，人均资源总量低于世界平均水平，国民经济快速发展的同时，对资源和能源的需求不断加大。数据显示，目前全国用水总量达到 6170亿 m3,万元 GDP 用水量达 108.5m3,为世界平均水平的 5 倍；农业用水量为3900 亿 m3,有效利用率仅为 40%,远低于欧洲发达国家 70%-80%;全国能源消费量持续增长，约占世界能源消费的 19%,单位 GDP 能耗却是世界平均水平的 2.5 倍，美国的 3.3 倍。可见，我国能源利用的效率与国外发达地区差距显着，资源约束进而成为限制经济发展的主因之一。

　　污染排放累积表现为生产过程中各种有毒有害物质，在环境中迁移、吸收、转化，超过了生态系统的环境容量，对原有生态系统平衡形成干扰，在环境中残留并逐步积累，存在长期性的生态风险问题。由于粗放式的经济发展方式，我国重化工业的比重大、增速偏快、结构性污染十分突出，SO2、COD、NH3-N、NOx等污染排放量大。相关研究表明，北京到上海之间工业密集区成为全球对流层二氧化氮污染最为严重的地区之一，灰霾和光化学烟雾污染呈加剧趋势。随着后续工业化的深入，环境污染问题将进一步加剧，环境治理将更为被动。

　　针对上述思路，以生态空间占用、资源开发消耗和污染排放累积三种类型为主的区域开发风险源[39]为理论扩展依据，结合生态学原理，逐步形成生态空间、资源开发及环境保护三个方面的生态保护红线体系，形成生态保护红线框架体系的初步构想。

　　3.2 生态空间红线。

　　生态空间红线，是指为维护区域生态系统服务功能，保障生态环境安全、人民群众健康和社会经济可持续发展，而必须划定保护的国土空间范围。按照区域生态保护特征，将生态空间红线划分为重要生态功能区、生态环境敏感区、生态系统脆弱区三类。此外，法律明确规定的其他受保护用地也应作为禁止开发区补充纳入生态空间红线内。从管理角度来说，生态空间红线是区域应实施生态保护的国土空间维持底线。

　　重要生态功能区红线是在涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性等方面具有重要作用，关系全国或较大范围区域生态安全、以提供生态服务为主的国土空间。

　　生态环境敏感区是对人类生产、生活活动具有特殊敏感性或具有潜在自然灾害影响，极易受到人为的不当开发活动影响而产生生态负面效应的地区。

　　生态系统脆弱区是生态环境系统组成结构稳定性较差，抵抗外在干扰和维持自身稳定的能力较弱，易于发生生态退化且自我修复能力较弱、恢复时间较长的区域[43].

　　生态空间红线是当前讨论、研究和应用最为广泛和成熟的一项生态保护红线，也是社会关注的焦点。生态空间红线作为生态保护国土空间的保有底线，一旦划定，不可肆意突破。

　　禁止开发区，主要是我国当前相关法律规定必须严格保护的国土空间，比如自然保护区、饮用水源保护区、基本农田保护区、国家地质公园、国家森林公园等。严格来说，这些法定受保护的国土空间应属于区域重要生态功能区、生态环境敏感区和生态系统脆弱区红线范围内，但是受评价技术局限，也可能出现部分区域在这三类基本红线区范围外，这部分区域也应作为补充纳入生态红线范围内。

　　3.3 资源开发红线。

　　资源开发红线，是指为维持区域可持续发展，促进资源能源合理、高效利用和维护自然禀赋资源安全储备，对区域资源的开发和保护提出的目标管控线。从管理目标出发，包括资源消耗控制线、资源效率控制线及资源储量控制线。从形式上，资源开发红线主要通过构建区域资源开发和保护的管控指标体系来确立。

　　资源消耗控制线是基于特定发展情况下，维持区域可持续发展要求下的资源消耗总量合理临界值。从管理角度看，是针对资源消费规模总量的警告上线。资源消耗控制线的确立，主要通过构建煤炭、石油、汽油为主的化石能源消耗，水电资源消耗及土地资源占用等资源规模消耗控制指标体系，并设置合理管控目标值来实现。

　　资源效率控制线是人类在自然资源开发、利用过程中，为提升资源利用效率、促进资源合理开发目的而提出的一系列资源产出效率控制值。从管理角度而言，是针对资源开发利用效率高低的调控线。资源效率控制线主要通过构建能源、水资源、土地资源及其他物料资源的开发、利用效率指标体系，并设置相应的管控目标值确立。

　　资源储量维持控制线是维护区域生态系统平衡、保障必要生态安全而对区域内具有重要保护价值的自然生态资源保有量的目标控制值。从管理角度而言，是一条针对自身禀赋资源保护的维持底线。资源储量维持控制线的确立，主要通过针对区域水域、耕地、滩涂湿地、森林、自然岸线等重要生态资源构建相应的管控指标体系及管控目标值实现。

　　3.4 环境保护红线。

　　环境保护红线，是指为保障人居环境健康和社会经济可持续发展，对区域内环境污染物的排放行为及区域应满足的环境质量要求提出的目标管控线。从管理目标出发，包括污染物排放总量控制线、污染物排放浓度控制线和环境质量控制线。从形式上，环境保护红线主要通过构建区域环境就保护管控指标体系来确立。

　　污染排放总量控制线是区域内维持一定环境质量目标，水、气、土壤等环境中污染物允许排放的总量上限值。从管理角度看，是针对污染物排放规模总量的警告上线。现阶段可以结合国家污染物总量控制体系，提出区域主要污染物的总量控制指标来实现管控。

　　污染排放浓度控制线是区域内维持一定环境质量目标，水、气、土壤等环境中污染物允许排放的浓度控制值。从管理角度看，是针对污染物排放浓度高低的调控线。现阶段可以结合国家、地方已颁布的各类环境污染物排放标准、行业排放标准等法规要求，提出区域主要污染物的浓度控制指标来实现管控。

　　环境质量水平控制线是区域内环境质量达到环境功能区划要求，水、气、土壤等环境要素质量的目标控制值。从管理角度看，是一条针对区域自身环境质量水平保护的维持底线。现阶段可以结合国家、地方提出环境功能区质量控制体系，提出区域主要环境要素的环境质量控制指标来实现管控。