第五章 美国竞选资金规制对我国的启示
竞选资金的规制是美国的选举制度中一个极富本土特色的组成部分，与美国的“政党制度、联邦制度、分权制有密切的联系，也体现了美国政权体系中权力分散、权力多元、权力有限的特点”.150其与中国的选举制度差距较大，不能强制移植，但其背后所反映的理论争议却与中国选举实践中所面临的问题是相通的。
在 2013 年震惊全国的“衡阳贿选案”中，出席人代会的 527 名人大代表中，有 518 名存在受贿行为，151并且该案不是发生在历来问题较多的基层选举当中，而是发生在级别较高的省一级人民代表大会选举中，虽然如此大范围的选举弊案，只是比较极端的个例，但它却反映了当下的社会现实：在各级人大代表中，官员和企业家占据颇大的比例，而企业家越来越热衷当选人大代表，当选人大代表也成为他们“身份改变身份炫耀的资本”152.随着城市化和工业化的快速发展，中国的社会阶层结构急剧变化，各社会阶层的不同的利益诉求加剧了彼此间的冲突。一方面，富人有更强的意愿和能力谋求更大的社会影响力，另一方面，社会贫富差距引发社会不满情绪滋长蔓延，影响社会稳定。虽然中国的富人还不能像美国大公司和大财团那样通过合法的政治献金来表达自己的政治意愿，但他们的政治诉求同样也在日益增强，除了通过当选人大代表、政协委员或在社会团体中担任一定的职务这些正规渠道之外，部分民营资本还会凭借经济实力影响基层选举，或与政府干部建立亲密的私人关系，这些非制度化的途径不仅十分隐蔽，而且很容易演变为权力寻租。
美国竞选资金改革之所以争议不断，立法司法之间反复拉锯，就是因为要平衡好民众和资本的利益很不容易，反映在美国宪法上就是政治平等和言论自由之间的冲突。虽然政治平等和言论自由也是中国宪法上的重要权利，但是目前中国宪法司法化还未形成理论共识153,政治平等和言论自由还需要依托于部门法才能得到间接保护。相反，美国在这一问题上一直走在世界前列，司法实践为我们提供了丰富的案例和资料，他山之石可以攻玉，梳理美国立法司法实践，可以完善中国选举制度，促进中国对基本权利研究的深入发展。
第一节 我国选举制度的现状及其不足
一、社会主义平等理念与现实中对平等的保护不相称
选举与平等并非相伴而生的两个概念，从选举概念的演变史来看，将选举等同于平等公民 “一人一票，同票同权”的多数决民主是相当现代的事情，在人类历史的大部分时期，选举仅是少数人的游戏，无论是雅典政制中的“贝壳放逐法”,还是中世纪时建立在王权等级制基础上的“选举”都是建立在身份和财产的不平等基础之上，“事实上，直到 19 世纪下半叶以前，在选票箱前人人平等还受到精英们的强烈质疑”154.可资为例的是，虽然美国早在 1776 就在《独立宣言》（The Declaration of Independence）中宣称“人人生而平等”155,然而，直到上个世纪 60 年代，才在美国黑人民权运动和妇女解放运动的推动下，逐渐取消了财产、宗教、种族、性别对选举权的限制，实现了 18 岁以上公民真正的普选权，这已然离美国建国已近两百年了。其实，美国对选举资格的限制在西方发达国家中并不是孤例，英国直到 1885 年，经过激烈的三次议会改革，才逐步废除选举的财产限制，确立了成年男子的选举权156,至 1930 年，女性才被允许在地方选举投票。而法国直至 1944 年，才紧随很多西方国家的脚步推出允许女性投票的法案。
相较而言，作为社会主义国家的中国，对选举平等权的保护一开始就走在西方发达国家的前面，不仅表现在建国之初就干脆利落的在宪法中明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”甚至在对妇女选举权的保障上比美国还早了十几年。无论是从社会主义理念，还是从立法上看，相比西方国家，我国更看重对选举平等的保护，然而在现实中对平等的保护却不尽如意，正如有学者所言：“凡是主要通过理念变革而不是经济力量即可实现权利的法治事项，中国则超越了 19 世纪英美法制的发展水平。”;“凡是主要由国家出资或筹资支付公民权利实现成本的法治事项，中国则基本上没有超越 19 世纪英美法制的发展水平。”157中国对选举平等权的保障还较多的停留于执政理念层面，现实中的选举依然面临着不平等的现状，其中最广为诟病的是人大选举中的城乡相同人口按“四比一”的比例选举代表，直到 2010 年才修改选举法，确立了城乡居民“同票同权”的选举原则。
然而，我国现有数千万的流动人口，随着城市化的快速发展，农村流动人口作为越来越庞大的社会群体，按现有的选举户籍登记制度的规定，只能在户籍登记地参与选举，而户籍登记地往往不是他们的合法利益所在地，居住地才是，因此，大量的选民基于现实经济成本的考虑并不会回原选区投票，因此，他们也很难通过选举表达自身的政治意愿，城乡两元制实际是起到了对农村流动人口选举权的“隔离”作用，使他们的选举权徒具形式。在城乡选举不平等之外，中国的选举制度还存在着不少不平等的地方：“选区的划分导致选票价值差别；现役军人选票的价值高；国家机关工作人员选票的价值高。158”如何从理论上作出合理解释则十分必要。
二、选举自由的保障不足和滥用同时并存
一般认为，现代选举的根本特征是自下而上，由多数决原则选择人员担任公职的民主机制，但这与中国传统的选举概念并不相符，“古代中国的选举概念，重在遴选的功能，指选拔贤能之士，为此‘选举’概念可以囊括从察举到科举的一切选贤与能之制。出于同样的原因，‘选举’一词经过意义的添加和转化后沿用至今，因为即便现代选举概念也无法舍弃选贤与能的观念要素”159.由此可见，中国的选举有着很强的自上而下的特征，现实中也确实如此，中国的选举带着很强的意识形态的色彩，人大换届被理解为“全面贯彻党的路线、方针、政策，提高党的领导水平和执政能力的具体体现”;“推进社会主义民主政治建设的重要步骤”160.
虽然，党的领导在人大选举中确有其必要性，有利于对人大代表的政治倾向和廉洁自律予以事先审查和事后监督，但同时也可能带来公权力主体对选举自由的不当干预，这既体现在立法上，也体现在执法上。立法上，中国人大代表的直选仅限于县乡两级，市级以上人大代表的选举是间接选举，这使得间接选举的层次过多，全国人大代表离选民过于遥远，使其民意的代表性存在隐忧。执法上，“一些地方党组织片面地从‘党管干部’的角度，要求人大保证党委提名的候选人当选，保证组织上定的领导班子‘大格局’不变”161.这一干预实际上侵犯了人大代表以及其背后的选民的选举自由权，使《选举法》中规定的选民或代表提名实际上被压制。
公权力主体对选举自由的不当干预，与我国选举法规的不完善是密切相关的，宪法和选举法中的相关规定较为模糊，不具有直接可操作性，也未明确责任主体，使得一些干预行为长期处于“灰色地带”,难以得到追究。不仅如此，另一方面部分地方的执法机关执法不严，使得选举自由在实践中被滥用，以“衡阳贿选案”为例，人大代表的选举中出现了严重的拿钱买票的行为，收受贿赂的代表占据了相当高的比例，使得人大代表的结构严重失真，这一现象有一定的代表性，正如中组部副部长王尔乘在参加 2015 年全国两会北京代表团全体会议时坦言：“很多企业主以工人、农民或者是科学技术人员的身份获得了代表的提名，使得那些真正来自基层的，符合条件的人选无法提名”162.长此以往，选举就会呈现一种“两极分化”的状态，一方面，普通民众对选举抱着事不关己态度，不仅没有参选的积极性，甚至产生怨气，抵制选举；另一方面，人大代表中大量出现“模范代表”、“企业家代表”,使选举成为一种荣誉性的安排，甚至是一种利益交换。
第二节 对我国选举制度的启示
一、增强选举工作的透明度
“阳光是最好的消毒剂”,是美国人信奉的准则，虽然在具体制度的设置上，比如通过软钱和硬钱的区分，资本可以再美国选举当中十分隐蔽的发挥作用，使竞选有沦为金权政治的隐忧，但不可否认的是美国在选举信息的公开上，做得非常出色，有着十分详细和具体的规定，1971 年的《联邦选举竞选法》规定，候选人或政治行动委员会要定期报告竞选资金的筹集和花费，100 美元或以上的捐赠以及捐赠人姓名等信息必须公布。2002 年的《两党竞选改革法案》也规定，政党须公开 1 万美元以上的捐赠信息，并要求公布捐赠金额在 1000 美元以上的个人或团体的名字。加上美国无孔不入的媒体，美国的每次大选都能使候选人全方位的暴露在“阳光之下”,甚至在很多中国人看来有一种“娱乐化”、“表演化”163的倾向。
相较之下，中国《选举法》对需要公开的选举信息的规定则显得十分单薄，只是在第十条和第三十三条下作了原则上的规定：“选举委员会应当及时公布选举信息”;“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况”.这样的规定很难让选民知晓选举的程序和候选人的信息，“选区是怎样划分的，划分的依据是什么？候选人是怎么产生的，根据什么规则产生？选民都是不知道的。当然有一点可能选举前就知道了，那就是选举结果”164.
由于一些至关重要的选举信息不能得到公开，选民不仅在实质上无法行使其基本权利，也无从对选举活动进行监督，因此像“衡阳贿选案”这样大规模的舞弊才有了施展的空间。
目前，我国选举公开存在的最大的障碍还在于一种政治观念，即把选举理解为一种政党活动，因此，实践中将选举比照党内事务来处理并不罕见，按照党内事务需要保密的惯例，“选举的组织、候选人的推荐，以及党内的一些规章制度等。严守秘密，已经形成一种习惯”165.这实际上反映了党的领导同人民代表大会制度之间的一种冲突，党的领导强调的是纪律和服从，而人民代表大会制度强调的是产生和负责的关系，前者需要的是执行上级的决定而后者需要监督权力的行使，如何调和两者之间的关系，理论上尚还缺乏研究。但无论怎么说，生活在现代这样一个高度发达的网络信息时代，无论是自上而下的党的政治领导还是自下而上的人民代表大会选举都不可避免地向着“公开、公平、公正”的原则前进。“密室政治”、“愚民政治”是肯定不符合现代政治的发展要求的。
二、充分发挥司法程序解决选举争议的作用
选举权本身的性质即要求有缜密的救济措施，因为，选举天然带有竞争性和排他性，竞争往往又会产生争持，倘若没有一套完善的纠纷解决机制，选举权的保障和救济就难以实现。司法权因其中立性和终局性的特点对选举权的保障有着不可替代的作用，这一点参看美国法院在推动选举制度的变革和平息选举纠纷中所起的作用就会一目了然，无论是联邦最高法院对竞选资金规制所作出的几个里程牌式的案例，还是在布什诉戈尔案中对总统竞选作出一锤定音的判决，联邦最高法院都起到了决定性的作用，虽不乏争议，但总归还是将矛盾和冲突调和到可以控制的范围，出色地完成了其定纷止争的任务。当然，美国法院之所以能发挥如此重要作用离不开其独特司法制度，“欧洲一些国家已经采用了代议制政府制度，但是据我知道世界上还没有哪个国家建立了美国式的司法制度。……没有哪个民族建立过如此强大的司法权力”166.虽然在今天托克维尔的观察已经过时了，世界已有不少国家模仿美国三权分立的制度赋予法院以强大的司法审查权，但问题在于美式制度仍然难以说有普世的价值，今天世界上依然存在近 60 个“选举威权主义”（Electoral Authoritarian）167国家，按西方宪政民主或票选民主的标准来衡量中国的政治制度，中国甚至都不能算选举威权主义国家，中国是一党专政的国家，是否应充分发挥司法程序解决选举争议的作用需要结合中国的具体制度才能作出回答。
目前中国解决选举纠纷机制，最大的问题在于过于依赖党领导下的选举监督机制，而选举诉讼严重滞后。正如学者所言：“就作为权力的选举权而言，由于必须集合起来才发生选举效力，所以完全依赖特定的组织和程序，如果没有要求维度的选举权支撑，选举权力的有无和运行，就将完全仰仗设定和执行这些组织和程序的公权力机关及其工作人员”168.由于中国没有设置专门的选举监督机关，多部门169都可在其职权范围内行使监督的权力，多头管理可能会导致权责不明，影响监督的效率，选举监督当前又在中国处理选举纠纷中起着主要作用，这就可能会影响对选举权的保障，因为，这些党政机关往往承担着繁重的工作，只有在大规模的选举弊案爆发之后，才会介入进行行政处理，之后才会转交司法机关，但按中国的法律规定，此时司法机关是以刑事案件而非以选举案件处理的。
按 2010 年选举法新修订后规定，只有选民资格案件能提起诉讼，选举无效之诉和当选效力之诉“基本通过内部纠错程序解决”170,选举法既没有授权法院审判，法院一般也不会受理。近些年一些着名的选举诉讼案件也都集中在选民资格案件上，如王春立等诉民族饭店案、2005 年江山选民资格案、2011 年杭州选民资格案，但最终的结果大多以法院拒不受理或驳回诉讼请求而告终，因此，可以说在某种程度上司法机关在选举权的保障中处于一种“失位”的状态，相较于美国法院在选举权保障上能动主义的倾向，中国的法院过于弱势了，按照十八届四中全会加快建设社会主义法治国家的精神，赋予法院对选举案件更多的管辖权，杜绝党政领导干预审判，保障司法独立审判权，可以起到充分发挥司法程序解决选举争议的作用，使司法真正成为社会发展的“稳定器”和“安全阀”.
