第一章 竞选资金规制中的政治平等和言论自由
第一节 政治平等
随着民主理念的广为传播，成年人应当拥有平等的政治权利，已被许多人看作是不证自明的真理了。12然而这一先入为主的意识并不能使生活在今天社会中的人们摆脱事实上的不平等，即使在一些政治昌明的民主国家，政治平等的理想和现实之间也存在着巨大的鸿沟。严谨的观察家因此产生了怀疑：政治平等的理想是否根本无法实现以至于我们应当寻找更加简单易行的目标？
要回答这一问题我们必须首先明确政治平等的内涵是什么。
一、什么是政治平等？
虽然直观上我们很轻松就能判断出“贫富差距持续扩大”、“社会阶级严重对立”、“政治腐败与权钱交易频发”这些现象违背了政治平等的理念，但是要从正面给政治平等划定一个比较清晰的范围并不容易。政治平等是从平等的概念中衍生出来的，它也因此和平等的概念一样难以捉摸：平等乃是一个具有多种不同含义的多形概念，14.我们需要对平等的各种类型作出分析，才能更清晰地揭示政治平等的含义。
常见的一种观点认为，政治平等仅指公民在法律上享有同等的政治地位和政治权利，即形式平等，而更深层次上的平等所涉及到的则是经济平等，“体现为财富和收入的平等分配”15,也即实质平等。这一观点实际上将平等的两种分类方式合二为一：一种是“基于平等的实践历程和实现的程度”16,将平等划分为形式平等和实质平等17;另一种是基于平等的内容将平等分为政治平等和经济平等。将政治平等等同于形式平等，虽然简化了人们对平等的理解，但却混淆了平等的内容和平等的发展程度这两个不同维度。这一观点是“经济决定政治”的产物，它认为现代社会，法律面前人人平等已为各国宪法所明确规定，形式平等已经完成和实现，现实中的不平等是经济上的不平等导致的，因此经济平等才是更高层次的平等，只要社会对财富和收入进行重新分配就能实现实质平等。
然而这一逻辑并不不符合事实，美国经济学家克鲁格曼回顾美国一个多世纪的历史发现：不是人们一般认为的是“经济决定政治”,而是“政治决定经济”,是“两极分化的不平等政治决定了不平等的经济”18.可见政治平等和经济平等的关系不能简单的等同于形式平等和实质平等的关系，即使在现代社会，政治平等的问题还远没有解决，其实，政治平等不仅是法律面前人人平等这样的抽象的平等，形式上的平等，它还更进一步要求每个公民对政府的决策能发出同等的声音（have an equal voice）19.政治平等也关涉实质平等，正如下图所示：
自 1960 年代以来，伴随着黑人民权运动、妇女解放运动、性革命等一连串民权运动兴起，美国人对平等的关注逐渐由形式平等深入到实质平等的领域20.
作为形式平等层面上的政治平等不仅受到立法和司法的多重保护，而且已成为一种不证自明的“政治正确”.因此，本文对竞选资金规制中的政治平等问题的阐述，指的是实质平等层面上的政治平等，不是形式平等层面上政治平等。
二、政治平等是权利还是原则？
在宪法学领域，关于平等的性质是权利还是原则一直是人们争议的焦点，两者区别的关键在于作为实体法上的权利，一旦受到侵害，可以请求司法救济，而原则则不具有可诉性。可以说，无论将平等理解为权利，还是原则，都能找到理论依据和实践支持。因此，很多学者从调和的立场出发，认为平等兼具权利和原则双重属性。实际上，权利和原则这两种不同的属性可以从不同的侧面给予平等以体系性保护：作为权利的平等可在实体法上获得更有力的保护，但必须局限于法律条文明示的范围；作为原则的平等可广泛适用于法律的各个领域，但却处于法律上的弱保护地位。从平等的历史演变过程观之，平等也确实兼具权利和原则双重性质，“在以往平等仅被视为一项解释宪法的原则，平等只是客观的法，其效力在个别权利范围内只具有反射效力而已。但在二次世界大战以后，平等已逐渐被承认具主观上公权力性质，为实体法上的权利，其一旦受到侵害，可以诉求法院救济。”既然如此，政治平等的性质是权利还是原则呢？这需要具体问题具体分析。
对此，不同的国家有不同的处理方式，例如德国对政治平等的保护就是建立在一般平等权和特殊平等权区分的基础上，根据德国基本法第 3 条第 3 款的规定，“性别、双亲地位、种族、语言、出生地、信仰、宗教、政治观等项目方面的平等权被称为特殊平等权……上述项目以外的分类为一般平等权。”
而在与本文相关的美国法律制度中，对平等的保护主要是由美国宪法第十四修正案予以规定的，不同于第三修正案这样非常具体的规定：军队在和平时期未经屋主同意不得进驻任何民宅，第十四修正案的语言本身十分抽象的23,是以“不得拒绝给予任何人以平等法律保护”这样尽可能抽象的政治道德式的语言写就的，因此，在具体的法律实践当中，由美国联邦最高法院运用宪法司法审查权对平等保护所作出的一系列经典判决中就成为我们判断平等性质的重要依据。
其中，教育平等权、选举平等权已为联邦最高法院一系列判决所确立和发展。
它们是作为权利明确受到美国联邦最高法院判例的系统保护的。相较而言，美国联邦最高法院在关于竞选资金规制的一系列案例中并没有明确规定政治平等权，诚如有学者所言，在美国竞选资金规制当中，“只有防止腐化是最高法院唯一认可的‘紧要的家利益',至于撙减选举支出及政治平等一概不为法院所认可”24.
因此，政治平等在竞选资金规制中只能作为一种原则存在，需要借助“紧要的国家利益”（compelling state interest）这些具体的标准才能为法院所考量。
第二节 言论自由
言论自由是宪法上的重要权利，美国宪法明确规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：……剥夺言论自由或出版自由”25.这一规定以绝对禁止性的口吻，开宗明义地宣布了对言论自由的保护，自该修正案通过至今，尽管言论自由的观念已深入人心，但在如何理解言论自由的内涵和如何保护言论自由的问题上，人们仍然难以达成共识。自上世纪 70 年代以来伴随着各种法案的出台，有关竞选资金的规制成为美国言论自由诉讼中三个焦点问题之一26,其核心争议点在于：竞选资金是否属于言论？法人能否享有言论自由？
一、什么是言论自由？
“言论自由”通常和“表达自由”混淆使用27,虽然言论自由和表达自由都是要将“内心的思想或信仰……表明于外部、传达于他人……发挥社会性的效用”28.但是言论自由 （freedom of speech）与表达自由（freedom of expression）还是存在概念上的区别的，言论自由侧重于通过“语言”这一言论形式表达出自身观点，而表达自由的范围一般要比言论自由的范围更加广泛，虽然从表达的内容上看，都是表达思想、观点和看法，但从表达的形式上看，更注重各种“方式”的表达而不仅限于“语言”.一般来说，人们所理解的言论自由是狭义上的，仅指通过“语言”进行表达，但有时人们又会在广义上使用言论自由的概念，这时，广义上的言论自由与表达自由的概念就极为接近，“很多语境下，表达自由和言论自由是可以相互替代的术语”.29因此有的学者将言论自由与表达自由视为同义语，认为集会、游行等也是言论自由。
自 20 世纪中叶开始，美国联邦最高法院通过一系列司法判决（其中最着名的当属焚烧国旗案）逐渐扩大了宪法第一修正案的“言论”的保护范围，在对言论自由的保护上形成了“言论/行为”两分法的原则。这使美国宪法上的言论自由成为“一个很复杂的体系。首先，它是一组公民权利。具体包括：形成和坚持关于任何主题的信念和观点的权利；通过任何形式的沟通媒介--演说、书面、文字、艺术、音乐、图像、符号等--传播和交流思想、观点和情报的权利；保持沉默的权利：听取别人的观点和关于事实的看法的权利；获得情报的权利；作为一个必然的逻辑，还包括集会和结杜的权利--和别人联合起来表达思想的权利。”30这一复杂的体系在实践当中的一些具体问题上产生了很多争议。
二、竞选资金是否属于言论？
美国政治中有这样一句俗语：“金钱是政治的母乳”,这是 1966 年加州知名民主党人杰西·马文·昂鲁的一句随意的玩笑，却因为其犀利和精准的表达成为论及美国竞选财政屡次被引用的名言。今天，金钱在美国选举中的作用越来越突出，选举经费也在不断增长，甚至在近些年来呈现出爆炸性的增长的趋势。虽然竞选花费更多的候选人不一定能绝对赢下选战的胜利，但胜选的概率会高很多，根据美国联邦选举委员会在 2008 年选举周期的报告：93%的国会众议员和 94%的国会参议员都由在竞选中花费更多的一方最终胜利当选。31因此，有观点认为2008年的美国的竞选又一次证实了美国民主选举中的一条真理：金钱赢得选举。
正是由于竞选资金对选举结果如此重要的影响，才引发了对美国民主制度是否已被金钱所扭曲的普遍怀疑，针对这一怀疑，竞选资金是否属于言论便成为宪法适用当中一个无法回避的问题，如若竞选资金属于宪法第一修正案所要保护的“言论”的话，那么金钱就是选举的应有之义，无从苛责，对竞选资金的限制就必须有充足的理由，相反，如若竞选资金不属于“言论”的话，那么在竞选当中就应当尽量杜绝金钱的影响。长期以来，各方观点一直争持不下。直到 1976 年的巴克利诉瓦莱奥案33,美国联邦最高法院作出了肯定的回答：竞选资金是言论34.
并且竞选资金属于政治言论，是高价值的言论，受到宪法第一修正案的严格保护，只有为了促进公共利益，政府才能采取必要的措施，对言论的时间、地点或方式予以调控，但不得限制言论的内容。巴克利案中对竞选资金属于宪法第一修正案中所保护的“言论”这一结论一直为美国的司法实践所继承。
然而，反对的声音从来都没有消失： 金钱不是言论35,从文义上、逻辑上来说，这一观点是没有问题的，然而第一修正案所保障言论自由，并非仅指语言，集会、游行示威甚至焚烧国旗都被视为是一种言论，即使从严格意义上来说，它们都不符合“言论”的本义，这一点美国大法官们难道不是心知肚明的吗？“金钱当然不是言论，金钱就是金钱，正如同汽车就是汽车，丝带就是丝带。它们都是物件，而不是言论。但是，它们以及其他更多的物件，都能用来促进言论自由。”
正如布雷耶大法官所说：“金钱的开支可以使言论得以实现，而且金钱的开支经常是信息交流的必要条件，尤其在政治语境内。法律如果禁止金钱开支，则可以有效压制该信息。”
因此，仅从概念和逻辑上出发，表明金钱不是言论的观点注定难以立足。原因并不在于概念和逻辑的论证不清晰、不严谨，而是因为其逻辑的基点就是错误的。
三、法人能否享有言论自由？
法人能否像自然人一样通过竞选资金的捐献表达自身的政治观点是美国竞选资金规制中的另一个焦点问题。按照普通法系的传统38,宪法中规定的基本权利系以保护自然人的权益为其初始目的，换言之，基本权利的主体是不包括法人的。但随着美国经济的发展，法人的地位越来越重要，美国联邦最高法院不得不作出回应，通过一系列的宪法解释，逐渐将宪法基本权利的适用范围扩大到法人，尤其是 1886 年的圣克莱拉郡诉南太平洋铁路公司案39确认了法人也受宪法第十四修正案的保护，基本上肯定了法人基本权利的主体地位。
虽然如此，但法人由于其自身的特殊性，依然不可能完全享有自然人的各项基本权利，在某些场合其权利也是受限的。具体而言，法人的言论自由就不同于自然人，实践中，法人的言论分为三种不同的类型--商业言论、与竞选有关的政治言论和普通的政治言论40--而有不同的审查标准。其中，商业言论被认为是一种低价值的言论，因此，只能受到法院比较严格的限制；对法人的普通政治言论，法院几乎不做限制，与个人言论有同等地位；而对与竞选有关的法人言论，法院的保护则相对减少，限制相则应增多。
法人的政治性言论当中，与竞选有关的言论实际上就是投入竞选资金，相较于个人，无论是公司，还是工会、协会和其经济团体，它们都有巨大力量可以使“经济市场积累的资源”转为“政治市场上的不公平优势”41,如若不加限制，最终一定会出现资本垄断媒体，直接左右选举结果，使普通公民平等的参与权形同虚设。因此，一直有观点反对法人具有言论自由的主体资格，他们认为，从历史上有关言论自由的判例看来，言论自由是与个人的人格尊严密切相关的，公司法人则很难说具有类似于自然人那样的人格尊严。其次，由于法人，特别其中财力雄厚的跨国公司，往往拥有过于强大的力量，它们不仅不存在表达障碍，甚至能对联邦选举施加重大的影响，从这一点来说，也不能给法人以言论自由的保护。
而支持法人具有言论自由主体资格的观点，认为限制法人的政治言论，构成身份上的歧视42.如果禁止法人在竞选中表达政治观点，那么是否应该禁止法人在其他领域表达政治观点？媒体公司也是法人，传播的观点往往也“与公众对这些观点的支持几乎或者完全不相关”,那么对媒体报刊可否进行彻底规制？他们认为，虽然法人对竞选发表言论的动机受到怀疑，被认为是利益驱动的结果，与权钱交易具有隐蔽的联系，但言论的价值不应依赖于身份，也不依赖于言论者从事政治讨论的经济能力，应当将注意力放在言论的内容上，不论其来源是公司、社团、组织还是个人，都应受到第一修正案的保护。
这两种观点都很有道理，但无论学者们讨论的最终结果如何，法人成为言论自由的一个特殊主体已是无法回避的事实，在波斯顿第一国家银行诉贝洛蒂43一案中，联邦最高法院已经认定法人受宪法第一修正案的保护，并可对竞选进行捐款，以表达其政治上的意见。之后虽然联邦最高法院在其他案件中，对法人的言论自由权问题有过自我反复，对那些有经济实力的法人的竞选资金的用途予以了一些规制，但这一规制并未否认法人的言论自由权，相反恰是在承认法人有言论自由权的前提下的。最终，在“联合公民诉联邦选举委员会案”44中，联邦最高法院经过激烈讨论，推翻了奥斯汀诉密歇根州商会案45中所确立的限制公司资助竞选活动的总金额这一规定，真正确立了法人享有言论自由的宪法原则。
这一判决使联邦最高法院产生了分裂，大法官内部之间产生了严重的分歧，甚至在普通民众中也是支持和反对的声音不相上下，无论是对竞选资金是否属于言论还是法人能否享有言论自由的争论，根本上来说都涉及政治平等与言论自由这两种基本价值的选择问题。要理清这一争议，我们有必要围绕着美国竞选资金规制的法律历程，对政治平等与言论自由之间的冲突展开论述。
