第 1 章 引论
1.1 背景和意义
街道办事处是基层政权机关派出的办事机构，属于基层行政组织。作为具有中国特色的行政管理体制，街道办事处是基层行政管理的平台和支撑。当前，随着改革的深入推进，特别是服务型政府的日益深化，街道办事处的地位、内涵、重心正在发生重大的变化。“街居制”面临着职能超载、职权有限和角色尴尬等现实难题。改革街道办事处的传统体制模式，不仅是破解现实矛盾的客观要求，也是行政管理体制改革的重点内容，更是公共管理学科致力研究的目标。
当前，进一步推进改革的难点是：1、街道办事处作为有中国特色的行政管理体制，既具有符合公共管理基本原则的一般规律性，又具有符合中国国情的特殊性。合理界定街道办事处的角色定位问题，必须兼顾到历史和现实的因素，兼顾到合法和合理的考量。2、推进街道办事处的改革并不是一个独立的问题，而是一项涉及组织体系、管理体制、方向理念变革的系统工程。它不是简单意义上的基层自发的改革，而是需要从上到下和从下到上的协同配合，可谓“牵一发而动全身”.3、尽管目前国内从不同侧重点，进行了一些街居管理体制的探索和实践，但是，这些实践由于不能够从根本上明晰“街道”在城市基层管理体制中的定位，也就难以彻底解决以“街居制”为核心的传统城市基层管理体制所遭遇的困境。在如何深化改革和推进改革的过程中，能够借鉴的成果不多。
催逼改革的迫切要求是：1、解决行政职能的问题。街道办行使其工作职能客观地要求要以相应的行政管理权力作为依托。目前，我国的街道承担了大量的责大权小甚至是有责无权的职责。街道办的工作性质是区政府的派出机构，没有行政执法权，但事实上街道办事处却越来越多地承担起许多政府的工作职能以及上级职能部门的各种行政委托。而且，很多职能部门对街道只下达任务，却未将相应的权力下放，街道办“有责无权”或“责大权小”,给街道履行有关职能造成了很大的阻力。职能部门与街道之间职责不清、条块混乱、运行不畅、政府错位、越位现象经常发生。2、提高行政效率的问题。根据管理学研究的一般规律，管理层级越多，管理成本越高，而管理效率越低。我国地方行政管理层级目前较为普遍的行政管理层级是四级制，少数地方五级制：省-市、地州-县-乡、镇，少数地方在县与乡镇之间还设有区公所。国外绝大多数国家的地方行政体制实行两级制，即省（或译为郡、州）-县，县以下为地方自治团体。而在一个市里面，又有市、区、街道、社区四级，街道办作为区政府派出机构，没有县区职能部门的职能，只能作“二传手”.而在机构设置上，市、区机构比较齐全，街道却部门少、人员少，呈“倒金字塔型”;在职责任务划分上，越是基层，任务越多，上级政府各职能部门的各项工作任务都要汇集到街道，呈“正金字塔”型。这种情况，严重影响了街道行政效率的提高。
通过理论和实践的研究分析，谋求摆脱传统体制的僵化制约，建立并完善一个更有效率和效能、更加代表和体现公共利益、更具民主和法制精神的治理典范，推动政府“再造”,实现“善政”目标，就是本论文的出发点和研究的意义所在。
1.2 国内研究综述
针对“街居”管理体制存在的新情况、新问题，国内学术界也开展了各种研究。
现有研究基本上可以概括为“实街”与“虚街”两种模式。“实街”取向的研究又分为强化和完善两种途径，其实质是要加强街道的管理权力，使街道更好行使综合管理职能；“虚街”取向的研究则主张撤销街道办，把着力点放在培育基层社会组织，推动基层自治，使之逐步置换街道层面的行政权力。
一是强化。梁晓安在《街道办事处改革研究一一基于广州市白云区松洲街的分析》中指出，“街道办事处是目前最主要的社区管理力量，兼具行政性和社会性，是目前政府和社会的结合点，成为政治力量和社会力量互动点。强化街道办事处的行政性，将其升格为一级政府，代表国家对社区进行行政一体化的综合管理，则能较好地解决条块矛盾并改变权力不足的状况”. 李荣娟，朱光喜在《街道办事处建成一级政府的依据和构想》中指出，“街道办事处改革势在必行，最好的方案是将街道办事处由虚到实建成一级政府，在城市实行三级政府，三级管理体制”. 这些学者认为，在当前社会管理事务纷繁复杂，且中国社区自治组织发育滞后，难以有效履行社会管理职能的情况下，必须坚定推进“重心下移”,将街道办事处“由虚到实”建成一级政府，或者把区政府进行弱化，而强化街道办事处的职能，使街道办升级为市政府的派出机构。
二是撤销。董娟在《关于撤销街道办事处的行政学思考》中指出，“街道办事处的准政府性导致了它半官半民的特殊身份以及职能履行当中非官非民'的尴尬处境。在不改变街道办事处原有机构设置的基础上空谈所谓的角色创新、角色重塑,不仅不能从根本上解决问题，反而会为了所谓的角色重塑，增加更多的监督、协调机构，使得人员、机构原本就臃肿庞大的街道办事处机构更加人浮于事”.杨宏山在《街道办事处改革：问题、路向及制度条件》中指出，“推进城市治理结构扁平化，提升公共服务效率，有必要撤销街道办事处，实行二级政府、二级行政体制，由区政府直接面向社区提供公共服务。从改革路径看，撤销街道办事处有赖于推进大部门体制、调整行政区划、完善社区治理结构、培育公益性社区组织等前置性制度建设”.这些学者大多主张取消街道办事处，改“区-街道-社区”三级管理为“区-社区”两级管理体制，由区直接指导居民委员会，区级职能部门直接下沉到社区，面向居民提供公共服务。
三是转换。陈晨在《济南市街道办事处管理体制改革研究》中指出，“在基层事务纷繁复杂，社区力量发育不够成熟的现实情况下，街道办仍是社区事务的管理主体，社区建设的推动主体，应当在这个基础上，进一步明确街道办的职能定位、理顺权责关系、构建组织体系”. 饶常林、常健在《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善》中指出，“街道办事处的改革，一方面要抓住转变职能、理顺关系这一关键，合理准确定位街道办事处的行政职能，处理好街道与区政府及其职能部门的职能衔接，解决功能超载、权责不符、条块矛盾的问题；另一方面，遵循政社分开的思路，处理好街道与居委会关系，纠正街道办事处职能错位、越位，同时发挥街道在社区建设中组织者、倡导者、指导者和参加者的角色，在街道层面开展政府与社区的合作”.这些学者坚持街道办事处派出机构的性质，把重点放在理顺关系、明确责权、简政放权，在街道层面做到“条专块统”;或者主张维持现有的两级政府体制，但要适度扩大街道权限，实行“两数政府、三级管理”,通过转换和完善，使街道办的角色与功能能够适应现阶段的要求。在街道办事处改革研究中，持转换观点的学者数量最多，应当说这也符合渐进调试的改革原则。
1.3 研究方法和创新点
本文作者主要采用了文献法、比较法、理论分析法、问卷等研究方法，通过大量文献阅读和理论实践调研，在充分阅读了近百篇有关资料、数据、新闻报道等基础上，结合笔者在南昌市十字街街道办工作的实际情况，运用公共管理理论知识，对街道管理体制进行科学的分析研究。本论文的分析线路遵循“提出问题-分析问题-解决问题”的逻辑思路，本论文的技术路线是：文献研究-理论分析-实地考证-评估设计-得出结论。
文献研究法。文献研究法主要是指对相关文献资料的搜集和整理，并在此基础上进行理论分析和研究论证，是研究生学术研究中最常用的研究方法。本论文的文献首先来源于高校数据库中收集的硕士研究生论文和博士研究生论文、报告等；再次，收集有关本论文主题的专题研究和杂志刊登文章；最后从国内学术期刊中收集街居管理体制改革的学术论文。通过研读与分析文献，了解国内外有关街道治理结构的研究发展动态。
理论分析法。是指通过对所选择理论进行分析，对所要研究的对象或现实作出论证。从街道办的现实分析，利用新公共管理理论、社群主义理论和治理与善治理论，从学术范围内，运用相关理论来拓宽分析、拓展深度，以期用更好的视角去分析和探究街道办改革发展的方向。
