第 2 章 国内街道办改革的理论与实践探索
2.1 街道管理体制的历史沿革
作为具有中国特色的管理体制，1949 年全国解放以后， 街道办事处大体经过五个发展阶段。
（一） 1949 年--1954 年，初创时期。1949 年全国解放以后，全国面临着巩固、建立人民民主新政权的任务。为了加强城市政权和城市管理工作，我们党借鉴了农村村镇管理的有益经验，在大城市构建了市、区两级政府，并把政权组织延伸至街道。由于各地在解放时间、城市基础、历史沿革等方面的差别，在1954 年之前，全国各地城市街道组织设置不一、类型多样，有街政府、街公所或街道办事处，有在公安派出所内设行政干事或民政工作组， 承担有关工作。但这一政权体系，经受了摧毁旧政权，建立巩固新政权、镇压反革命、抗美援朝、进行资本主义工商业的社会主义改造等一系列考验，在恢复发展国民经济等方面发挥了重要作用，也为以后街道办事处的建立和发展奠定了良好的基础。
（ 二）1954 年--1966 年，巩固时期。我国 1954 年颁布的《城市街道办事处组织条例》和 1986 年颁布的修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》成为界定街道办事处性质的法律依据。《城市街道办事处组织条例》规定了“街道办事处可以作为市辖区、不设区的市的人民委员会的派出机关”.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了“街道办事处可以作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关”.街道办事处作为区政府的派出机构，街道“指导、支持和帮助”居委会工作，居委会“协助”基层政府工作；街道办事处与居民是管理与服务的关系，为居民提供城市管理、社会服务等公共产品。这些法规对街道办事处的性质、任务、机构设置等根本问题作了明确规定。从此，各个城市普遍设立了街道办事处。1958 年 8 月全国农村建立人民公社后，许多城市也相继将街道改为人民公社管理委员会，1962 年又进行了调整，恢复为街道办事处。这一阶段，街道办事处职责主要是办理市、区交办的工作，指导居民委员会的工作。1958 年以后街道任务大量增加，开始转向政治、经济， 文化等全社会性工作，机构有了较大增加，人员成倍增长，街道集体经济也建立并发展起来，街道在社会主义革命和建设中发挥了重要作用。
（三） 1966 年--1976 年，混乱时期。1966 年 6 月，历时十年的“ 文化大革命” 开始，国家正常的政治秩序、工作秩序、生活秩序被打乱。1968 年 3 月以后，街道性质发生了根本变化，街道办事处被改组为“革命委员会”,主要任务是“以阶级斗争为纲”,完全脱离了管理居民有关事项和经济建设的工作任务，成为了阶级斗争的工具。“街道实行党的一元化领导， 党政企合一，设政工组、办事组、生产组管理街道各项工作”.接连开展政治运动，严重扰乱了居民群众的正常生活。这一阶段，是城市街道办事处发生扭曲变形、遭遇严重破坏的阶段。街道工作完全脱离了《城市街道办事处组织条例》的规定， 人民的民主权力被践踏， 街道行政管理各项工作受到严重破坏和影响。
（四）1976 年--1984 年，恢复时期。19 76 年 10 月粉碎“ 四人帮” 后，特别是党的十一届三中全会以来，我们党果断地摒弃了“以阶级斗争为纲”的口号，把全党工作的重心转移到了“以经济建设为中心”的轨道上来。这一时期，恢复了街道办事处的名称（1978 年，国家撤销“街道革命委员会”,恢复了“街道办事处”的名称），平反了大量的冤假错案，解决了一些历史遗留问题，认真落实了党的各项政策，逐步恢复了街道的行政管理职能（1980 年全国人大重新公布了《街道办事处组织条例》，再次确认了街道办事处作为政府派出机构的性质），全国各地的街道工作回归正轨。
（五）1984 年--至今，改革时期。随着党的十一届三中全会召开，我国的改革开放进入新阶段，新一轮简政放权步伐明显加速，城市行政管理体制的改革也拉开了帷幕，民政部于 1991 年首次将“社区建设”概念引入我国。尤其随着“社会人”的增加，街道开始承担了大量的社会工作，其工作任务进一步扩大。
街道办事处开始面临着新的课题， 其管理体制的改革步伐也随之加快。
2.2 目前街道办的现状分析
近年来，随着对建设服务型政府的重视不断提升，基层政府尤其是街道作为政府派出机构面向社会管理、公共服务的职能进一步强化。更关键的是，随着企事业单位与“办社会”职能的脱钩，街道承接的社会管理任务日益艰巨，工作内容已经远远超出了《城市街道办事处组织条例》规定的范围。街道办事处定位不清、事权不一、权责不分的情况十分突出。
1、街道的工作日益繁重，存在功能超载。随着社会发展，政府所承担的社会性工作日益增多，直接导致了街道办事处承担着越来越多的社会性工作。在城市管理实践活动中，街道办承担着城市管理、社区服务、经济发展、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调节、群众生活等数 12 大类工作，街道实际上已经起到了类似一级政权的作用。特别是近年来，随着各级政府对基层的重视程度逐步加深，提出了“夯实基础、重心下移”的要求后，不断地有一些原本由各职能部门负责的工作延伸到街道社区，一时间，“某某工作进社区”口号遍地开花。现在的一个街道办事处几乎涵盖了一个区政府应有的全部职能。以南昌市十字街街道为例，据统计，仅 2012 年--2013 年，十字街街道办至少新增或强化了“在地统计、数字城管、居家养老”等涉及 15 个部门的 40 项工作。
2、街道对自身的定位不清，存在角色缺位。界定街道办事处性质的法律依据是 1954 年颁布的《城市街道办事处组织条例》和 1986 年颁布的修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，但这些法律未对街道办的职能做出明确规定。经过 50-60 年的发展，我国社会生活各方面却发生了巨大变化，街道办从性质、地位，职能、作用及任务来说，都发生了明显变化，街道办的定位是什么？职能是什么？应当做什么，不应当做什么？确有必要从法律途径对街道职能、定位予以调整。
3、条块不顺，管理乏力。作为基层行政管理中心，街道办要履行职责，就应当具备行政管理、统筹协调、监督检查等相应的权力。但由于现行的管理体制和法律规定并没有明确赋予街道办相应的行政管理权限，造成街道办在财政上无自主权，在人员编制上无主动权，在行政管理上无执法权，只能充当行政职能“传递者”的角色。目前，虽然街道办事处的职能范围发生了很多变化， 但与此相关的权力却没有相应地增加，街道办“责大权小”的现象普遍存在，与此相对的是区职能部门“权大责小”.在条条管理为主，块块管理为辅的社会管理方式下，主要资源和权力都由条条拢着，很多区职能部门在街道一级都设有派出机构，这些机构从各自部门利益出发，接受上级部门领导，完成上级部门下达的任务。街道办事处没有足够的权力协调与他们的关系，在处理一些城市管理问题时，只能求助于这些派出机构。这种职责不清、权责不符的状况导致管理乏力。
4、街道办承担了大量职责以外的任务。在日常的基层管理实践中，街道办事处和社区作为我国政权结构最基础的单位，既要承担着执行、推动和落实上级机关和政府职能部门工作的任务，同时，街道办事处多年来的历史定位及其在城市管理中的基础作用已经在人们的心目中根深蒂固，其所沿袭的一些工作任务虽然没有依据可供查找，但却很难用“超越工作范围”或是“没有工作依据”来加以推脱，所以办事处也不得不承担起大量的“职能之外”的任务和“没人担的责任”.这在一定程度上造成社会上对街道办存在“无所不包、无所不能”的印象。
5、街道对社区的管理错位现象比较突出。一方面，由于越来越多的管理任务层层压到街道，“责任大、任务重、权力小”的局面，加大了街道工作的负担和难度。在街道的人力、财力并没有同步增长的情况下，也迫使街道将许多应该由其承担的行政职能推给了作为群众性自治组织的城市居民委员会，使其无论是在工作内容上还是在工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。据统计，目前社区居委会工作内容大约有 200 余项，大部分为政府指派的工作。另一方面，街道承担了大量应当由非政府组织承担的职能。“街道不仅直接包揽了过多的社会自治事务，而且把社区自治组织作为自己的下属单位，直接干预这些组织的自主权利”.这种职能越位，不仅是政府部门管了不该管的事情，而且严重影响和制约了城市基层社会自治功能的发挥。
2.3 街道办的改革与理论实践
近年来，全国各地涌现出一些实践上述思路的城市基层管理体制改革实验。
比较有影响的有：一是“江汉模式”. 江汉区是武汉市最繁华的中心城区，“江汉模式”,简单的说，就是在社区建设中，转变政府职能，突出社区自治功能，建立新型的政府行政资源与社区资源整合、行政调控机制与社区自治机制结合、政府管理功能与社区自治功能互补的城市基层社会管理体制。2000-2008 年，江汉区先后启动了以理清政府与社区工作关系、提升社区自治功能、规范社区管理体系为主要目标的三轮改革。第一轮改革：2000 年，明晰了区政府、街道办、社区党组织、社区居委会、社区公共服务站的功能定位，划分了基层政府与社区居委会的职能职责，明确居委会与街道、政府部门是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级关系。居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状；第二轮改革：2003-2007 年，江汉区将推行城市网络化管理与社区居委会工作减负、健全社区事务分类管理和准入制度结合起来，实施以“就业和社会保障、城市管理、社会治安综合治理、社会服务”等“四进社区”为主要内容的社区建设“883 行动计划”.第三轮改革：2008 年，江汉区以整合社区资源为抓手，着力推行“五个到社区”（人员配置到社区，工作重心到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费到社区），进一步分离社区居委会行政职能，在街道设立街道社区服务中心（为非政府社会服务组织）、在社区设立公共服务站（由街道社区服务中心管理），把政府购岗下派社区的专职工作人员整合为服务员和协管员两类，具体承担基层政府延伸到社区的各项工作，初步建立起了政府购买、社区服务中心运作、居委会协调监督、居民受益的社区公共服务机制。
二是“鲁谷试验”.2003 年 7 月，遵循“小政府、大社区，小机构、大服务”的模式，北京市鲁谷社区率先将大社区概念直接付诸实践。与依托居委会进行的小社区改革不同的是，新的运行机制被放大到街道办事处的范围。“鲁谷试验”的要点有三：一是区直管社区，不设街道办，鲁谷街道变成了鲁谷社区，改革后的鲁谷社区由传统街道 17 个科室改为“三部一室”、公务员编制人数从 90 人减少至 39 人，显然是一个“大社区”.二是鲁谷社区党工委归区委直管，同时设鲁谷社区行政事务管理中心，下设社区事务部、城市管理部、社会事务保障所、社区服务中心四个部门，并对各居委会有指导职能。另外由鲁谷社区代表会议选出“鲁谷社区委员会”,形成党、政、居民自治“三驾马车”的架构；在鲁谷大社区下，分设有 20 个居委会，使居委会还原成为居民自治组织。三是对政府与社区关系进行重新梳理。将原来政府职能部门的社会公益性社区服务工作，从行政职能中剥离出来，交由社区中介组织承担；将原街道承担的无权无经费的行政性事务，由区职能部门归口收回，实行垂直管理；对留在社区的部分行政事务和职能，接受新社区的统一组织和领导，要求管理到位；需要社区协助完成的工作，经有关部门批准和授权，实行“权随责走，费随事转”.对区职能部门垂直管理的 5 个部门，经区委区政府核定后，在鲁谷社区派驻专业工作人员，由职能部门直接领导。
三是“铜陵样本”.2010 年 7 月，铜陵市宣布撤销全市所有的街道办事处，原有的 6 个街道办事处、49 个社区被整合成 18 个社区公共服务中心，“区、街道、社区”三级管理被简化成二级，实行“区直管社区”.取消街道这一层级后，社区不仅是居民自治机构，也履行着原街道的社会管理和公共服务的部分职能。
人、财、物等资源配置向社区倾斜，是这项改革的着力点。新社区建立社区公共服务中心，承担公共管理和服务职能。调整区直部门和社区职能，将街道办事处的经济发展、城管执法等职能收归区相关职能部门，将计划生育、民政、社保等服务职能下放到社区。数百名原街道工作人员全被“下放”到 18 个社区，但保留公务员或事业编制。新社区设立党工委、居委会、公共服务中心（公共服务中心下设 7 个站，与原来街道的设置相似），三套班子一套人马，经过招考竞聘、社区直选等程序，全部重新分配。调整后的社区，服务人员从原来的7-12 人增加至 22-40 人；工作经费由 3 万元左右增加至 30 万-50 万元。为实现服务重心下沉。新社区强化了全员网格化管理制度，1 名社区工作者负责300 户左右居民的管理和服务。区里事务直接与社区对接，改革后的社区直接面对居民提供社区公共服务。
2.3.1 国内街道办改革现状及问题探究
这些改革的出发点，都是为了理顺层级关系，提高政府的公共服务能力，从改革实践来看，一些改革确实对提高城市基层社会管理起到了一定的推动作用。但是，由于很多改革缺乏整体性的设计、缺少持续性的推进和结构性的调整，很多改革已经陷入了矛盾，一些改革甚至“开回了倒车”.比如，2009 年，曾经将街道改为社区的淮海路社区又并入了其它街道办，北京石景山区除鲁谷外，其它社区再变回街道模式，等等。分析这些问题的深层次原因，主要有三个方面。
第一，这些改革并没有清晰街道办事处的角色定位。无论是那种模式，无论是“大街道”还是“大社区”,这些地区改革实践的侧重点虽有所不同，但都没有从总体上科学规划合理定位“街道”在城市基层管理体制中的角色这一根本问题。如果不能据此清晰界定街道与上级机关、街道与居委会、街道与居民以及这几者相互间的关系，那么，以“街居制”为核心的传统城市基层管理体制所遭遇的困境，就必然难以破解。同时，对街道办事处角色定位的不清晰，也反映出城市管理体制改革方向的不明确，是推动自治型、行政型，还是其它类型的社区建设？从很多地方的改革实践来看，可能有表象的答案，但并不能从深层次做出解答。
第二，这些改革在推动行政化改革的同时，社会化改革明显滞后。无论是“鲁谷试验”的“三部一室”、“三驾马车”,还是“铜陵样本”探索建立“市-区-社区”三级服务架构，这些改革，更多侧重于组织架构的重组和调整，但社会化方面的改革，比如社会组织的培育和建设等，却没有同步深入，甚至有的根本没有实质涉及。这里面固然有改革必然要涉及组织机构调整的客观因素，也不排除行政化改革简便易行的政治考量，但如果改革只成为少数人的事情，而没有社会的实质性参与，就不可避免会陷入“改革--再改革”的怪圈。
第三，这些改革没有在运行操作上提供保障安排。主要体现在：新形势下，街道办事处和社区居委会的职能，在法律上并没有新的定位和保障。街道（社区）管理体制改革必然要涉及到的人权、事权、财权、责权等核心问题，虽然一些地区的改革也做了一定的安排，但这些安排，很多是行政化的，没有法律制度性的保障，很容易造成“人治”的结果和实际操作中的僵化和变味。比如，从实践看，重心下移、费随事转等关键问题，并没有得到很好的贯彻和执行，所谓的改革以及由此带来的组织架构调整就成了“换汤不换药”的东西。比如，街道社区体制变革了，但街道社区与上级部门的职能如何衔接、公共服务需求如何回应、工作任务如何分担，这些操作中的具体问题都没有得到明确。
2.4 国外社区治理的先进模式
从国外城市管理体制来看，由于文化传统和历史沿革不同，国外社区建设的内核更加注重以“自治”为理念，更加注重实现社区的自我发展，自我完善，这就为国外发展社会组织、推动公众参与提供了思想基础。目前，国外较有代表性的管理模式主要有自治型管理、混合型管理、行政主导型管理三种.从全球各个国家的公民权力变革和行政力量下移的发展前景来看，行政主导型管理模式为数不多，在管理取向上有被弱化的趋势，社区自治的模式日益增多。
自治型管理模式。主要以欧美国家为代表。欧美国家的社区管理，一直以来都注重以“自治”为理念。美国的社区自治理念是在志愿社区团体影响下的“地域归属与文化共享型”的自治。美国有一个明显的划分是所谓的“街”,但它与中国街道的“街”大相径庭，美国“街”的普遍意义是“社区生活”.社区里的具体事务商议和发展项目的安排都由“街”中的社区董事会举行听证会来进行讨论、管理、自治，政府和各个具体实施机构只是起到监督、提供资金和具体操作等作用。北欧国家社区自治的一个最大特点是“小国度里的大社区”或“社区城市化、城市社区化”.20 世纪后期，北欧国家普遍实行了地方政府的自治改革，其特点是扩大了城市社区化的版图，加强了社区自治机构的权力，进一步增强了社区的自治职能。通过重心下移，社区自治机构真正有了经济和独立行政权力，许多具体的责任放到了社区这个最基层组织机构上，使民众和政府之间的沟通距离大大减少。同时通过培育和自发组织大量的社区团体，不断把来自国家和社会的服务深入到社会各个角落。在这种模式中，政府一般不直接参与管理，而是通过制定法律、制定优惠政策和通过财政资金导向间接干预，公众的参与度很高。
混合型管理模式。主要以日本为代表。日本的社区管理是双向的，一边是官方的“地域中心”,一边是民间的“住区协议会”.“地域”相当于中国的“街道”,“地域中心”类似于街道办，是根据人口密度和地理半径来划分的行政管理机构。
但其职能比较单一，职责亦十分明确，主要侧重于地区事务管理和为本地居民服务。“住区协议会”是社区居民参与公共事务管理的群众性自治组织，这个制度脱胎于日本 20 世纪 30 年代的町内会制度。早期町内会的角色定位是一方面行使政府对地域社会的管理和控制功能，一方面又强化着地域社会居民自主、自治的力度。“住区协议会”的功能是协调促进、制衡“地域中心”的工作和工作偏误。
这种模式，政府对社区发展的干预较为宽松，官方色彩和民间自治交织在一起。
行政主导型管理模式。主要以新加坡为代表。新加坡社会管理的区域性基本单位是选区，每个选区都设有公民咨询委员会和居民联络管理委员会。社区管理组织由政府组织自上向下管理，新加坡在政府部门中设有专门的社区组织管理部门，政府通过专门机构的指导，在社区的管理中体现政府的意志及其所倡导的社会价值观，通过对社会组织的物质支持和行为引导，把握社区发展的方向，通过政府对社区活动的领导和资助以及对社区领袖及社团组织领导人的任命和培训，用政府的要求统一社区活动的思想，使社区发展有意识地朝着政府的目标推进。这种模式的最大特点是政府行为和社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区内设有各种形式的派出机构，社区发展的行政性较强，官方色彩浓厚。在行政主导型模式中，政府是社区建设和管理的主角，机构的组织、活动的开展、人员的安排、资金的筹集等都是政府部门的事，并且常常将行政事务与社区事务结合在一起。
