第 3 章 十字街街道办管理体制改革的现状及问题
3.1 十字街街道的基本情况
十字街街道地处南昌市中心，东起井冈山大道，西临洪城大市场东路，南毗灌婴路，北至站前西路，与郊区进顺村插花。下辖 13 个居委会，3 个家委会（江电、中国银行、公路局），1 个村（同盟村）。全街面积约 3 平方公里，常住户数 23891 户，常住人口 60199 人。
从历史沿革中，我选取了几个时间段，通过街道名称、机构设置、人员编制等情况的变化，来反映十字街街道的变更和调整（表一）【1】
上表反映了十字街街道办机构设置的变化，充分证明街道的机构设置随着现代中国政治的变迁和经济与社会的发展而呈现不断增加的趋势；
3.1.1 十字街街道办的主要职能
十字街街道办作为区政府派出机构，主要职责有 15 项.
1、宣传、贯彻党的路线、方针、政策、执行法律、法规、规章和上级政府的决定、决议，对居民进行思想政治教育和法制教育。2、拟定本街道国民经济和社会发展规划和工作计划，并负责组织实施和监督检查。
3、负责本街道的精神文明建设工作，推进创建文明单位、文明楼院（小区）活动。
4、负责对本街道内各种经济组织进行协调、指导，促进区域经济发展，做好协税、护税和培植税源工作。
5、负责本辖区人口与计划生育工作，宣传党和国家的人口与计划生育政策，抓好《人口与计划生育法》和《江西省人口与计划生育条例》的贯彻实施，做好计划生育各项服务工作。
6、负责本辖区社会治安综合治理工作，推进安全楼院（小区）建设，协调街道辖区单位内保工作；协助公安派出所做好消防工作；负责本辖区司法调解、普法、法律服务和帮教工作。
7、负责本街道社区建设工作，拟订社区建设工作发展规划，组织并指导社区干部的培训和社区服务管理工作；组织指导社区居委会换届选举工作，指导开展居民委员会民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推进基层民主政治建设；负责本街道居民最低生活保障对象的审查、申报和保障资金的发放；负责本街道拥军优属工作，组织实施社会优待和为优抚对象解“三难”工作；负责本街道残联工作。
8、参与城市建设和管理，会同有关部门做好辖区内市容环境卫生，协助搞好环境保护，道路绿化等工作。
9、负责本辖区群众性社区文化、社区体育、社区卫生及扫盲工作。
10、负责本街道的公共就业服务工作。开发社区公益性就业岗位，协调落实有关优惠政策，掌握社区就业信息，为下岗职工、失业人员提供求职登记、政策咨询、职业指导、职业培训、职业介绍等项服务，负责本街办和街属企业离退休人员的管理和服务工作。
11、负责街办国有资产、集体资产的监督、管理和审计工作。协助有关部门搞好社区物业管理工作。
12、做好本街道的征兵工作和国防动员、国防教育工作。
13、组织本街道人民代表和政协委员的学习、视察等活动，为人民代表依法行使权利和政协委员参政议政创造有利条件。14、处理人民来信，接待群众来访，及时向区委、区政府反映居民意见和建议。
15、完成区委、区政府交办的其他工作。
3.2 十字街街道办的一次改革实践
2004 年 12 月，南昌市西湖区积极推进街道体制改革的探索。十字街街道是率先启动试点的街道。改革的目标，就是推进“管理重心下移”,完善“两级政府、三级网络、四级管理”体制.改革的主要成果，一是推进管理权力下移。在市--区这个层面，市级城市综合管理权也适当地向区、街两级下移“,专业管理权也相应地由市级、区级职能部门向基层下移；在区--街道这个层面，部分与基层群众生活密切关联的管理权限下移到街道，城管体制改革也全面启动，原南昌市城管支队西湖大队改设为区城管大队，同时成立街道综合执法中队。
通过改革，街道的职能得到了一定程度的增强。街道办内设机构增至 7 个，直属机构增至 5 个。市容所、综合执法中队、劳动和社会保障事务所、司法所进入街道实行双重管理。二是部分财政自主权下移。在街道增设财政所，建立了街道一级”准财政“,实行”核定收支，比例分成，结余留用，超支不补“.街道的财力与协税护税工作直接挂钩，街道工作经费由原来的十几万增长到一百多万甚至几百万，工作的自主权大大增强。三是区、街向社区的倾斜度提高。初步做到了”钱往社区走“,社区干部待遇、社区居委会和社区工作站办公经费得到提高。社区工作经费从 2004 年以前的 1 万元（包含社区办公经费、社区发展资金、市级社区建设专项资金等），提高到从 2005 年开始，平均每个社区一年经费约10 万元。同时，初步建立了社区”准入“制度。除上级明确规定的以外，各部门拟将社区职能以外工作进入社区的，必须按照程序进行申报，经区委、区政府批准后，按”费随事转“原则委托街道、社区办理。
3.2.1 从街道办人员的角度看改革
十字街街道的街居体制改革从 2005 年至今已经走过 9 年，应该说这项改革在启动之初，确实激发了基层的活力，调动了街道发展的积极性，但事过境迁，这种旨在以完善为出发点的改革弊端日益显现。
1、街道办事处的角色困惑日益突出。一是街道实行”一级准财政“的负效应日益明显。一方面，街道实行”一级准财政“体制以后，虽然一定程度上有了一些相对独立支配的财力。但随之而来的，就是上级机关和部门在安排工作、安排资金的时候，往往以街道有财力为由，不给资金或者要求街道办配套。由于下派工作过多，又没有经费补充，街道的一级准财力不断得到侵蚀，严重的街道办甚至到了难以为继的地步，年终不得不向区财政借钱透支，采取”寅吃卯粮“的方式维持。同时，随着所谓的”管理重心“下移，确实在一定程度上市容所、执法中以及城建、房管部门工作人员都下移到街道，但这些单位属于双重管理，官员的任免和部门的经费大头，仍在上级部门手里，有些下派人员采取经费包干的形式，不足部分都要由街道弥补，街道每年还要从自身经费中拨出一块弥补这些下派人员的工作经费。同时，很多政府职能部门伴随着工作人员下派到街道，其自身很多工作职能（如人口普查、经济普查）也指派给街道，在工作经费上却没有费随事转，必要的人力、物力、财力都没有配套下来，这无疑增加了街道办的行政性负担。一方面，街道办要处理日益庞杂的社会事务，离不开经费的支撑，一方面，街道办承担的人员开支、工作开支日益增多，面临着日益增长的保运转、保吃饭的压力。这也直接导致街道办被迫要采取一些逐利的市场行为，而不是以社会效益最大化为目标和动力。二是”以块为主、属地管理“的惯性思维使街道管理工作日益穷途末路。近年来，”以块为主，属地管理“这句话已经成为很多职能部门逃避责任的最佳理由和借口。因为属地管理，这些职能部门可以很方便地把他们的责任轻松地甩给街道办和社区，另一方面，他们又掌握着考核和督察的大权，这就在实际上导致”有权力的不做事，没权力的既要做事，错了还要挨板子“的怪像。近年来，这种”一方面经费不下来，权力不下来，一方面责任无原则下放、事情无限度转移“的情况呈现日益扩大的趋势。
近年来，十字街街道办几项重点工作，如经济、城市管理、维稳、拆迁等，其实都应该由相应的职能部门具体负责，但最终责任和任务都落到街道身上，就是在职能部门”缺位“和街道办”越位“中，街道办的工作愈显有心无力。
2、街道办人浮于事的现象比较突出。十字街街道现有在编在岗人员 35 人。
其中，行政编 10 人（含区司法局下派 1 人），事业编 25 人（街道社会管理中心 12 人，计生编 4 人，统计局下派 1 人，房管局下派 1 人，城建局下派 1 人，城管中队 6 人）。街道办内设 6 室 3 所（6 室：党政办、社会事务办、经济发展办、综合治理办、人口计生办、城市管理办；3 所：财政所、劳保所、环卫所）。
在这个组织架构里，呈现出两个突出的矛盾。一是”官“比”兵“多。十字街街道领导班子里面就有街道书记、主任各一名，副书记两人（其中，派出所所长兼任街道党工委副书记、另有专职副书记一人），纪检书记一人，副主任两人，司法所长、劳保所长、环卫所长、人武部长各一人，专职综治副主任一人，班子成员就有 12 人之多。按照直管干部 17 人计算（不计入诸如城管中队等双重管理的有关人员），官兵之比达到 1:1.官员过多，不但加大了干部提拔上升的层级（一名街道普通干部，从某个所长到副主任、副书记、主任，就有几个层级，每个层级最快也要近 2 年，而这些层级在政治上级别相同，都属于副科），不利于调动干部积极性，也往往相应加大了内部协调的成本。二是”事“比”人“多。街道办作为区政府的派出机构，要和区政府的机构形成对应关系，也就是说，对应区里什么部门，街道要有对应的分管领导和责任干部。而区里部门最少有 40 多个，这就导致街道每个分管领导都要身兼数职，而每个干部不仅要听命于分管的领导，还要对口更多的部门。做好大量的具体工作。根据初略的统计，平均一位分管领导要对应 3 个上级部门和单位，一位干部要对应 5--7 项以上的工作（这还不包括很多突击性、临时性的任务）。事情琐碎多让街道干部分身乏术，上级要求多更让街道干部疲于应付。事情多到做不完，加上街道办权责不统一，很多事情不仅难做，风险也大，而仕途也好，钱途也好，都看得见。很多街道干部就在这种情况下消磨了激情，消磨了斗志，”混“的心态比较普遍。”只想多发钱，不想多做事，更不愿意主动谋事“是普遍的状态。
