第 4 章 对我国街道办管理体制改革的思考
4.1 对三种改革思路的思考
一是强化街道办的角色与功能。按照国内目前对强化街道办体制的思路，无论是将街道办定位为一级政府，还是使街道办成为市政府派出机构，都意味着街道办将具备更为完善的行政管理职责和体系，也必然要面临由此产生的两个无法解决的难题。一是行政管理机构势必膨胀。由于街道办管辖范围比区要小。强化街道办体制，势必要赋予和增加街道办相应的职权，这就意味着相关的机构势必膨胀，人员势必增加，也势必造成人力成本的大幅上升，这与我国始终坚持的精简机构、降低成本，提高效能的行政改革方向是背道而驰的。二是综合管理成本势必上升。强化街道办体制实际意味着把一个区政府分割成若干个小区政府，而由于每一个小区都有完整的行政管理的要求，每一个小区政府都要具备行政管理的职能，这不仅导致人员扩招，引起人力成本上升，由于同一层级的管理机构过多，综合协调成本也要上升。行政权力分配过散，行政管理的综合效益也难以体现。
二是撤销街道办。这是一种比较大胆的探索。在当前街道办体制已经不能充分和有效行使社区管理职能的情况下，撤销街道办不失为一种相对过激，但可能有效治本的办法。那就是从根本上来触动“街居制”这一核心体制，实现社会管理组织架构的重建。当前，探索撤销街道办事处，已经具备了一定基础。一方面，随着近年来我国社区建设的全面推进和深化，以社区为基础的服务平台已经初步建立，服务功能和服务内容也日益深化，一些发达地区社会公共组织也如雨后春笋般发展起来，而在一些新开发的小区，物业管理普遍建立，群众的自我管理能力提高了，政府对社会管理工作相对简单，这在一定程度上削弱了街道办事处存在的必要性。同时，随着管理技术、管理方式的革新，区县一级管理大可直接辐射到社区，形成以社区（物业）自治为基础，最终实现自我管理。但是，这种探索的制约因素主要有：一是在相关法律关系上还需要厘清。区政府作为行政机关，如何直接来指挥、引导社区这一群众自治性组织，这需要在法律基础上予以明确。二是在管理架构上还需要理顺。要明确政府该做什么，社区要做什么，上级部门、社区组织如何承接撤销街道办后的管理真空？只有建立在明确权责基础上的管理架构，才能真正发挥持续有效的作用。也正是这几个问题的客观存在并没有得到根本解决，才是导致“鲁谷试验”、“铜陵样本”难以为继的根本原因。
三是转换街道办的角色与功能。按照国内目前对转换街道办体制的思路，主要目标是简政放权、理顺关系、明确权责。应该说，转换街道办体制是我国现阶段行政管理体制改革中最有可行性、与行政管理实践最衔接的方案。在理论上，这也是可行的。第一，通过转换街道办的角色与定位，保持了街道办管理体制的一致性，防止了突变式、运动式的改革对我国现行行政管理的破坏性冲击，保持了社会运转的平稳性。特别是在当前我国公民社会建设尚未成熟之际，保留街道办体制，转换其角色与功能，将能确保公共管理事务的有效承接和连续；第二，转换街道办的角色与功能，街道办委托执法等职能可以退回原委托单位，进行职能重组，使街道办能够把更多精力用于社会服务；街道与社区的法律界限更加明晰，可以减少街道对社区工作的行政干预，使社区回归到“居民自治的群众性组织”的法律定位；第三，转换街道办的角色与功能，将一些不应该由街道、社区管理的事务剥离出去，客观上减少了管理层级，条块关系相对简单、清楚，必将降低行政成本，提高行政效率，这在实践中有助于改善街道办的管理功能和管理效果。
但实现这种转换的思路就必须回答下面几个问题：即街道办新的角色和功能是什么。它是如何转换的，转换后将以什么样的形式和内容出现，街道办新的功能和角色将通过什么样的方式来实现？我认为，要实现这种转换，就必须正确处理好街道办与政府职能部门、街道办与社区、街道办与社会组织之间的关系。
一是，必须进一步明确街道办的职责和定位。要根据权责一致的原则，对现阶段街道办的职权范围进行调整。要突出公共服务的职能，将街道办不能承担也不可能做好的经济发展、城市建管等职能剥离出去，围绕街道办落实公共服务职能，增加组织、协调、监督等综合管理职能，使街道能够更好的集中精力为居民服务。
二是，必须进一步深入推进“大部制”的改革。在街道组建综合性的执法部门、建设一体化的为民服务中心，使街道真正成为基层管理服务的主体。要进一步完善对街道办的财政保障体制和考核评价体制，保障街道办角色与功能的转换。三是，要完善社区治理结构。培育公共组织，培育公民意识，更好的推动和指导社区实现自我管理、自我发展。
4.2 街道办角色与功能转换的原则
1、坚持治理与善治的原则。改革街道办体制的根本目的，就是要推动服务型政府、服务型街道的建设，这也是街道办角色与功能转换的唯一定位。而服务型政府与治理尤其善治是密不可分的。善治的实质是权力的部分转移，角色的相应转换，功能的局部修正，即国家的若干权力向社会的转移和回归。善治的实现有赖于国家和政府的推动，但更确切的说更多的是依赖于公民意识的觉醒和公民社会的成长，只有健全的公民社会才会有更好的善治，而更好的善治也会使公民社会更加的和谐。善治的基本特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是基于国家与公民之间平等主体的一种新型关系。走向善治的过程就是一个还权于民的过程，推动现阶段政府角色与功能的转换是实现善治的关键。
2、坚持统筹推进的原则。要坚持总揽全局，统筹规划。由于街道办事处在社会管理中的特殊地位，转换街道办事处的角色与功能不仅影响了行政管理体制架构，影响到转换过程中人事、权责的组合和划分，还必然影响到行政伦理和行政文化，可谓“牵一发而动全身”.因此，在推进转换的过程中，要注重统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，正确反映和兼顾各阶层各群体的利益要求。要坚持对上改革和对下改革相一致，对内改革和对外改革相统一，行政化改革与社会化改革相同步，统筹政治、经济、历史、文化等多方面的综合因素推进改革，做到兼顾各方，综合平衡。
3、坚持公众参与的原则。公众参与公共管理程度的不断提高，是现代公共管理的总体趋势。没有公民的广泛参与，任何改革都没有生命力可言。就当前来看，在我国的公众参与社区治理中，仍然存在着社区公共信息公开和透明化程度不高、社区民间组织发展状况不良和公众参与配置机制不健全、公众自身参与意识还比较淡薄等问题，这些都不利于街道办角色与功能的转换和建立。因此，重点就是要建立自下而上的民主参与、民主协商、民主管理、民主监督机制，要通过重视社区参与组织的作用，衔接社区管理目标；通过创新社区管理体制，建立社区参与的沟通平台；通过倡导文明互助的参与理念，拓宽社区参与的途径；通过提高公众参与社区管理的热情和质量，增强我国社会生活领域的自主性、创新性和民主化水平。
4、坚持共同利益的原则。共同利益与公共利益既有联系又有区别。公共利益是基于全社会多数人的利益形成的共同体的利益，共同利益是基于私人利益而形成的共同体所追求的利益。当前，我国的公众参与社区治理中，还存在着社区公民的参与积极性较低，观念转变较慢；社区公民对社区认同度存在偏差，归属感不强；社区公民对居委会信任度较低，对其治理能力和水平缺乏信心；社区居民参与理性不足等问题。目前，在我国公众参与的总体水平较低，公众参与公共管理事务的广度和深度还不够，公众参与的制度化渠道也不够畅通，公民参与的能力还显不足；全社会的公民意识和道德水平还有待提高的背景下，不宜过多强调公共利益，应坚持共同利益，并围绕扩大共同利益，实现公共利益，为改革凝聚合力。
4.3 街道办角色与功能转换的影响因素
一是要解决好人员的重新分配问题。街道办角色与功能转换，不可避免的要进行职能、流程的再造，由此造成最大影响、最大阻力的就是原街道办工作人员的人事问题。解决好这些人员的实际去向，对改革能否顺利进行起到关键的作用。街道办工作人员的普遍心态是希望保住饭碗，待遇至少不变，一部分人希望能够有更好的发展空间，针对他们的不同情况，应当采取不同的措施。比如，对希望有更大发展的、年龄轻一点、政治素质好一点的干部，可以通过考录、考核、竞聘、转岗等方式，充实到其它岗位上去；对那些年纪大一点的干部，可以采取保留待遇，放开职数，把工作岗位腾出来；对那些下沉到社区的编制人员，可以以法律形式明确其推出途径及时间，在规定年限内解决其编制问题；对那些合同制人员，可以按《劳动法》解除合同。
二是要解决好权力的重新划分问题。转换街道办角色与功能，直面的问题就是职权的划分，事务的承接问题，解决事情谁来管，谁来做的问题，这是改革成功与否的关键。要进一步明确政府与社会的边界，明确政府以及职能部门和社会各自的工作范围和责任。要根据权责一致和职权法定的原则，剥离原来从属、附加在街道办身上的管理职能，加快推进政府职能转变。目前，从街道的实际情况来看，条块既有分割，又有参杂，条块做到完全切割是有难度的、也是不现实的，需要一个渐进的过程。但是在实际操作中，这一步必须坚定不移地走下去，要把行政和市场的两手都要用起来。对那些法定权责明确涉及到职能部门的，应全面移交到位；对于那些能够通过政府购买服务、通过社会公益组织解决的，要通过市场化的导向，逐步向社会转移；对部分有交叉的，暂时不能完全切割的职能，由相关部门托管，按照“费随事转”的原则处理；权力划分的最终结果，应该是事权归于职能部门和社会组织，考核监督权属于街道。
4.4 街道办角色与功能转换的出路与方向
1、打破“条块”分割，推进组织结构的扁平化。就我国目前的城市发展水平而言，“一刀切”的转换时机还不成熟。因此，必须因地制宜，因时制宜。对于经济较为发达、公民素质较高、自治能力较为成熟的地区，可以给社区更大的自主权，对一些暂不具备条件的地区，可以先整合街道办，减少数量，避免过多的街道办形成行政壁垒。对于转换角色和功能的街道办，要剥离原街道办中属于市、区两级政府的管理职能，进一步理顺层级政府以及职能部门的权责关系。要依托电子网络信息平台，推进政务公开向深度和广度拓展，将职能部门涉及居民服务的工作内容、工作权责和工作事项对社会公开，居民可以有渠道直接质询并监督落实。要加快社区居委会和社区工作站的分离，改革现行社区居委会和社区工作站“两块牌子一套人马”、居民自治组织性质与社会管理服务单位性质混淆的情况，真正使社区居委会成为不拿薪金的群众自治组织、对政府工作的监督机构，而社区工作站（或者叫便民惠民服务中心、社会事务服务中心）真正成为基层对涉及居民事务的管理机构和服务机构。要对街道办推动实行“流程再造”,进一步厘清街道、社区目前的工作内容，把社区自治组织的本职事项、协助政府工作事项逐一梳理，哪些属于市、区政府，哪些属于职能部门，这些进社区的工作有无政策和法律依据，等等，理出清单。在这个基础上，对依据不充分的事项全面清退，返回原下达的职能部门，切实为社区减轻负担。严格执行街道、社区工作申报准入制度，凡不属于街道、社区职责范围的事项，一律不得转嫁给社区，基层政府确实需要社区协助办理的工作，经区级有关部门审核批准准入后，进行正式授权，才能按照“费随事转”的原则处理，切实防止层层下派任务给社区的现象再次反弹。
2、加快推动社会管理和治理的网格化。推动实现社会管理从条块分治向整体联动转变，从传统方式向信息化手段转变，从单纯依靠行政手段向依法治理转变。要创新社会服务管理工作的运行方式。在一定的行政区划下，按照相邻、相近、相似的原则，按一定户数（比如 300 户）居民划分一个网格，做到网格四至边界清晰，人、房、事、物、组织空间管辖权属明确。要研究制定市、区、社区网格内的事权目录，进一步理顺市、区、社区以及职能部门的关系，调整和规范责任分工，形成隶属明确、权责一致的管理体系。在网格化布局的基础上，进一步加强信息化管理建设，依托电子信息产业的飞速发展，进一步完善社区综合信息采集、社区基础信息收集、社区综合服务管理和应用系统构建，以此重新规划社区便民服务中心设置。要加快网格化管理的立法建设。社会管理模式的转变必然要求产生与之相适应的法律、法规，特别是创新社会管理手段必须依靠法律作后盾，才能形成有效管用的常态机制。要通过加强社会管理服务方面的地方立法，进一步促进政府职能转变。
3、积极培育社会组织，促进管理服务的多元化。社会组织具有公益性、专业性、群众性等特点，具有政府和市场所不具备的优势。尤其是当前社会主体的多元化、复杂化，社会需求的多样化、差异化与政府提供服务的一般性、有限性之间的矛盾日益突出，独立的社会组织正好可以发挥完善和补充的作用。
目前，我国社会组织建设已经起步，但很多社会组织在设立中，又面临着要以社团名义注册为法人，要有主管单位同意挂靠的门槛障碍，亟待尽快放宽进入门槛。尤其对服务性、公益性的非盈利性社会组织，对其注册应当放宽要求，避免社会组织的身份尴尬，激发社会组织设立的积极性；要大力取消政府对非营利组织进入社区设置的障碍，政府应支持非营利组织在社区内获得开展活动的有关资源。尤其对服务性、公益性、互助性的社会组织，政府要在行业指导、税收政策等方面提供支持，在组织运作、活动场地、活动安排等方面提供帮助，为社会组织健康有序发展创造条件。同时，政府要不断完善购买公共服务制度。
对社区新增的公共服务、社会管理等服务项目，比如居家养老服务等，凡可委托社会组织承担的，均可通过政府购买服务的方式向符合条件的社会组织购买，以此促进社会组织之间的良性竞争，推动社会组织的发展和壮大。同时，政府也要通过法律对社会组织进行依法管理，增强其自治和自律能力，建立社会组织与社会公众的互信关系。4、大力推动公众参与，促进社区治理的民主化。公众参与是公共管理发展的内在动力。目前，与国外很多国家相比，我国公众参与的总体水平较低，参与渠道不通畅，参与积极性不高，要改变这种情况，既要通过各种方式动员社区居民参与社区建设与社区管理，更要为社区居民参与社区治理提供制度途径，从法律上、程序上保障公民参与治理社区权力的实现。当前，一方面应鼓励建立类似民情理事会的居民自治机构，不断扩大理事会成员选举的代表性、合法性，增强社区居民的参与意识，并结合党代表、人大代表、政协委员、“三官两员”进社区，搭建起民主协商的平台，畅通民情反映的渠道。政府也要尽可能简化参与的程序，保证公众参与的可达性和广泛性。同时，应引导居民从互利、互助和共同兴趣、爱好出发，培育居民自发性的小社团，增进社区信任和合作，实现共同利益。另一方面，要大力推进社区志愿者队伍建设。要发挥公众通过志愿者式的公众参与行动易获取情感认同、组织认同、价值认同的优势，倡导文明互助的参与理念，提高公众参与的热情和质量，并不断拓宽志愿服务的类型、方式，提高志愿服务的针对性和有效性，以此全面带动公众参与能力和参与水平的提升。
5、加强制度建设，推动社区治理的法制化。进一步建立健全城市社区管理的法律体系，使社区治理有法可依。要加强公众参与社区管理的法制建设。只有推动公众广泛参与，凝聚社群意识和社区共识，社区管理才能顺利实施并取得实效。要对公众参与的内容、方式、途径作明确规定，实现社区管理的公众参与制度化、规范化；动员和组织公众依法有序参与社区管理和公共服务，能够让群众参与的，都要放开，进一步拓宽公众参与社会管理的有效途径；要加强社会组织发展的法制建设。明确社会组织的权责范围，尤其对社会组织的准入、监管、退出等行为，要在法律层面、程序上做出严格规范，使社会组织的登记和管理走上法制化轨道。要改进社会管理体制，明确政府和社会组织各自应该做什么不应该做什么，提高社会组织自主性，完善社会组织自身运行和管理机制，增强其自律和自我管理能力，提高其运行效率。要加强社区管理和服务的法制建设。对《城市街道办事处组织条例》、《居委会组织法》等与经济社会发展明显滞后的法律，应予以调整，对规范社区和社会组织管理和相互关系的法律，比如《社区管理法》、《社区中介组织法》等法律法规，应加快研究的研究、制订，进一步理顺基层政府与社区之间的关系，支持群众搭建自治和服务平台，推进社区居民依法管理社区公共事务，提高社区自治与自我服务能力，促进社区管理责、权、利的有机统一，实现政府管理与群众自治的良性互动，使社区居民在加强社区治理中有更大空间、更大作为。
