第 5 章 加快菏泽市农村扶贫进程的对策
菏泽市农村贫困是相对式贫困，扶贫主要是发展式扶贫。但同时，在经济发展的同时，扶贫理论也需要创新，需要与时俱进。根据治理理论、多中心治理理论和善治等治理理论，在扶贫过程中，实现扶贫主体的多元化，发挥国家政府主导作用，社会团体积极参与，发挥农民主动性，建立“四位一体”的良好互动的伙伴关系，有机结合，共同分担、共同治理，能够起到良好的效果。
5.1 加快经济发展
经济基础决定上层建筑。只有财政收入提高，政府才有能力和动力加大扶贫工作力度。经济发展，市场繁荣，贫困农民才有更多的致富机会和创业门路。根据菏泽市地理、资源条件和产业禀赋，就菏泽市经济发展提几点建议。
（1）最大化挖掘发展优势。挖掘地域优势。菏泽市位于华北平原，地处鲁苏豫皖四省交界处，能够利用四省交接的优势，提高开放型经济水平，激活邻边效应，发展邻边经济，打造山东省邻边发展高地。在周边地区中积极竞争，提早布局，增强区域集聚力和竞争力，打造成为四省交界地区人流、物流和信息流的汇集地和集散地。尤其是菏泽市区，要转变定位，变“辐射”县区的中心为“吸引”邻边省、市的高地。发挥交通优势。菏泽是山东省唯一的内陆港口城市，京九铁路与新兖石铁路在菏泽市十字交汇，高速公路“米”字型骨架基本形成，流经的黄河有 12 座浮桥和 5 个渡口，开通了京杭运河洙水河河道，并且菏泽机场、城际铁路进程正在有序推进。利用这些交通优势，可以实现货物的快出快进，打造成商贸物流中心，把地理优势、交通优势转化为经济发展优势。充分利用后发优势。菏泽市是个年轻的城市，工业化、城镇化都处于起步阶段，很多领域还处于空白，上升空间很大，潜力很大，只要把握住发展机遇，就能实现后来居上、跨越式发展。挖掘人才优势。菏泽市是劳动力大市，外出务工人员很多，特别是外出学习的大学生很少回家工作，优质劳动力流出较多，这主要是本地缺少合适的就业机会和创业环境，无法很好地吸引人才。要有针对性地出台有关政策，吸引外出人员回菏泽工作。挖掘生态优势。
（2）优化经济社会发展环境。现代社会，随着网络、物流的发展，世界变得越来越小，地域限制对经济的影响再减小，任何地区都有可能成为世界的中心。如菏泽曹县的淘宝村就是一个很好的例子。菏泽曹县的大集乡丁楼村、张庄村位置偏僻，2013 年被阿里集团命名为“淘宝村”,靠的就是电商平台，经营演出服饰发展壮大。在现有经济运行格局下，菏泽市应该借助互联网经济等新兴经济方式组织生产，打造经济增长点。良好、稳定的社会环境是一个地方经济持续、快速、健康发展的基础。在这种情况下，一个地区的发展环境将是吸引人才、物质的重要因素。一是优化社会环境。菏泽应该利用区位优势和环境优势，增强法治意识，加强政府部门和政府机关依法办事和依法行政的素质培养，完善司法体系，严厉打击破坏经济发展的事件，营造全社会遵法守法的良好环境。二是加大基础设施建设。积极向上级争取政策、资金支持，加快菏泽机场、城际高铁建设，为人流、物流的大进大出奠定基础。拉大市中心的城市框架，提早布局，做好分区规划，优化路网、管道布局，改善生活、生产环境，保持生态环境，打造宜居宜业的城市环境。三是营造创业环境。创业是激发地方发展活力和壮大经济总量的有效方式。要借鉴先进地区经验，在行政审批、税收征管、公共服务上营造创业的环境，吸引各类知识技术人才前来创业。
（3）加快民营经济发展。民营经济在吸收劳动力就业，增加地方财政收入等方面有诸多优势和潜力。菏泽市是欠发达地区，同时是人口大市，发展民营经济有着更加现实的意义。菏泽市应把民营经济作为经济最具活力和爆发力的增长点，加快民营经济发展。要围绕中央、省关于发展民营经济的有关意见，结合菏泽实际，激发民营经济活力。放宽市场准入条件，降低市场准入门槛，让民营资本投向基础设施建设领域、高科技领域、传统制造业领域和服务业领域，充分调动民资、集中民智、激发民力，让各种创业力量有效、快速释放，形成“铺天盖地”全民创业的局面。在技能培训、贷款贴息、科技创新等方面加大政策扶持力度，在健全服务体系、创造良好环境、引导集约发展等方面加大服务力度，引导支持民营经济在总量、质量、产业升级、体制机制创新方面取得新突破，促进民营经济向规模化、产业集群化、区域特色化方向发展，形成民营经济 “顶天立地”发展势头。
（4）壮大县域经济。县域强则市域强，县域经济对一个市的经济发展非常重要。菏泽市的县区发展各有特色，都具有经济发展的自然、地理条件，并且有的县经济发展势头较好。但是，在山东省所有县区经济发展排名中，菏泽市各县区排名均不靠前，这不利于菏泽市全市的经济发展。下一步，可以着力发展特色县域经济。针对每个县的资源特色、产业基础，有重点的发展特色经济，在“特”字上做文章，实现差异化竞争，避免县与县之间的同质化竞争。适当调正考核重点。现阶段，经济发展考核是一个指挥棒，对县经济发展影响很大。县与县之间的发展重点不一样，就需要有不同的考核方式、考核重点，用合理、科学的考核激发、引导县发展。市一级要做好统筹。现阶段，有些地区出现县与县之间为了争夺一个项目，争相降低项目落地条件，争相降低税费，这不利于县的长远发展，市一级要做好产业规划，让项目在县与县之间合理落地，实现县与县之间的统筹合作发展。
（5）因地因时发展牡丹特色产业。2013 年 11 月，国家主席***视察菏泽牡丹产业园，他表示，今天长了见识，令人印象深刻。菏泽是中国牡丹之都。菏泽人们素有种植牡丹的历史，近年来，牡丹籽油、牡丹花蕊茶等产品的发明为牡丹产业的发展提供了机遇。并且牡丹产业也是连接农业和工业的桥梁，发展牡丹产业有利于农业现代化，有利于贫困农民的快速脱贫。明确发展目标。菏泽市应该充分利用好这一特色，打好“牡丹牌”,在理清发展思路，深入调研的基础上，强化市场导向作用，重点实施牡丹种植“倍增计划”,鼓励引导工商资本进入牡丹产业领域，全面推动牡丹产业发展。
综上，菏泽市是欠发达地区，要想加快经济发展，就必须用好“后发优势”,借鉴成熟发展模式、思路，营造发展环境，抓住改革机遇，强化创新意识，大力发展新兴产业，实现跨越式发展。
5.2 大力推进农业现代化进程
现阶段，农民离不开土地，农民的立身基础是土地，来自农业的收入对贫困农民意义更明显。只有大力发展现代农业，发挥农业的比较效益，提高农业增加值，才能有效提高农民收入。菏泽市是传统农业大市，有发展农业得天独厚的条件，在市场化条件下，更应该深化改革，挖掘农业发展潜能，在农业产业化方面走出新路。
（1）加快农村改革步伐。农业现代化涉及农业、农村、农民，因势利导的农村改革能加快农业现代化步伐。菏泽市应积极、主动把中央、省有关农村改革政策落实到位，尤其对农村土地制度、农村产权制度等基础性、意义重大的改革要加快落实到位。在落实过程中，要根据本地实际，制定相应的方案、措施，要加快农村金融改革，积极推进农村金融、财政支农资金使用等有关方面的改革，通过组建涉农金融机构，成立涉农担保机构等方式，为农业现代化注入金融活力，解决“三农”发展融资难的瓶颈。
（2）加强粮食基地建设。作为国家重要的粮食基地，菏泽市应该利用好这一优势，把优势做大做强，使之转变为经济发展的新增长点。一要发展规模种植。借鉴外地经验，大力推广“企业+合作社+基地+农户”等经营模式，在稳定家庭联产承包经营的基础上，积极稳妥地推进土地流转。二要鼓励农业龙头企业参与粮食基地建设。龙头企业在繁荣农业经济中的作用明显，能够带动、引领农户、中小企业的发展，菏泽市应该抓住大的农业龙头企业，在政策、资金方面给予合理支持，引导龙头企业建立生产原料基地，带动更多的农户参与市场竞争。通过龙头企业建设原料基地，农户参与基地建设，从而带动粮食基地建设上规模、上水平。三要合理引导工商业资本进入粮食种植。工商业资本作用发挥得好，能够促进农业企业的发展。要合理引导工商资本参与“一村一品”和示范村镇建设，与村镇合作发展高效特色产业，引导工商资本在农业企业培植壮大、中低产田改造、高标准基本农田、土地整治、粮食生产基地、原料林生产基地、标准化规模养殖基地、牡丹种植等项目建设中发挥作用。
（3）加快农业科技创新。科技创新在农业方面有广阔的空间。菏泽市应该组织发改委、科技局、农业局等有关部门，积极围绕优势产业，调整农业科技推广、开发方向，发挥农业科技在农业生产中的促进作用。一要加快科技成果转化。针对菏泽农业大市的情况，在新品种培育研发，机械耕种，粮食仓储运输等方面，结合当地实际，加大技术研发力度，把科技成果转化为现实生产力。二要引导龙头企业加大研发投入力度。龙头企业本身有科技研发的内在需求，但因为资金、人才等方面的原因，没有动力、能力搞研发，政府应出台有关政策，鼓励、支持农业龙头企业建设研发中心，申报国家级、省级高新技术产业项目，通过校企合作，引进消化吸收等多种途径，提高研发能力。
（4）强化农产品品牌培育。品牌意味着优势，品牌意味着竞争力。菏泽市作为农业大市，农产品缺少品牌就无法实现优质优价，无法有效提升农业增加值，老百姓也无法更好的获益。培育农产品品牌，一是做好农产品品牌的调查摸底，根据市场需要，筛选出有市场前景的农产品品牌。并且这些品牌还应当能够体现菏泽当地特色，有一定的地域独特性，或者有一定的文化、历史内涵，要做好充分的市场调研，选择产销对路的产品。二是做好农产品品牌的申报工作。市农业等相关部门应该引导农业企业有意识的申报品牌，在某些方面给予引导支持，用品牌打市场，靠品牌赢得消费者的认可。三是加大农产品品牌宣传。对已有的品牌，市县乡各级要进行续创农业等有关部门应做好宣传工作，组织企业联合进行宣传。
（5）加强市场开拓。菏泽市农业有发展基础实力，更应该发挥四省交界的优势，加强市场开拓。菏泽市政府应该有计划有步骤完善农业市场体系建设，一是利用地域优势，有针对性的建设农产品批发市场、物流中心，让农产品的价值在交易流通中得到合理体现。二是加强农产品城乡市场联系，让农资、农产品双向高效流动，减少中间流通环节，降低中间成本，让老百姓收益。三是鼓励引导农业企业积极走出去，扩大市场覆盖面，利用好互联网等新兴媒体作用，加大线上线下的宣传力度，做好电商文章。
（6）发挥黄河滩区的特殊优势。黄河滩区有着特殊的地理、土壤环境，在发展特色农业、效益农业方面有着天然的优势。一是土地成方连片，利于土地流转。黄河滩内有耕地 171.3 万亩，现行河道总长 186 公里，故道总长 146 公里。黄河滩区土地面积大、开发程度低，有大片的未开发土地，整理后就是广袤的耕地。群众对滩区内土地收益期望不高，容易大规模开展土地流转，发挥土地的规模效益。二是环境污染少，生态条件好。滩区工业项目很少，是一片难得的“净土”,紧靠黄河，空气、水等自然环境好。三是土壤肥沃。
滩区内有大量的泥沙层和淤沙层，这些都是黄河冲积形成的，有适于经济作物、瓜果蔬菜等生长所需的养分。四是劳动力富足。滩区人口众多，有充足的劳动力。滩区群众勤劳善良，吃苦耐劳，扶贫开发可增加富余劳动力就业机会，帮助其加快脱贫致富步伐。针对这种特殊的发展环境，结合现代农业的发展趋势，着力发展生态、高效、效益农业。一是引导农民调整经济结构，优化种植业结构。大力发展畜牧业，充分发挥粮多、地多、秸杆多、劳动力多的优势，突出抓好规模饲养，发展一批专业户、专业村和林下养殖区。引导发展林业，继续搞好滩区林牧结合，抓好春季造林、雨季造林和冬季造林，实现生态保护和农民增收的双重效益。因地发展水产养殖业，加大以渔改碱综合开发力度，推进无公害养殖基地建设，实现规模、水平和效益的同步增长。二是提高土地集约化程度。土地是滩区的宝贵资源和经济增长潜力所在，政府有关部门应该大力做好土地集约化利用。要有步骤引导滩区群众外迁或集中居住，在改善生活居住条件的同时，对土地进行综合整治，引导农民有序流转土地，实现农民住得更加安全，土地更加集约利用，农民财政性收入得到增加。三是抓好环境保护，发展生态农业、旅游农业、现代观光农业，杜绝污染项目进入滩区。综上，菏泽市是传统农业大市，农业现代化能有效提升农业效益，增加农民收入。传统农业向现代农业的转变，是一个重大转变，需要各方面大力支持，政府应做好引导示范，加强政策、土地方面的支持，发挥农副产品加工业“接一连二引三”的作用，实现转移农村富裕劳动力、增加农民收入、切实减少贫困人口的效果。
5.3 发挥政府的主导作用
在扶贫过程中，政府担负着引导、帮助、扶持贫困农民脱贫的任务。在下一步工作中，应该适应新形势，主动作为，在扶贫中发挥主导作用。
（1）理顺扶贫体制，建立扶贫网络。目前，菏泽市扶贫体制进行了调整，市直把担负扶贫职能的部门从农业局的二级单位调整到市政府办公室，增加了工作人员，对县区的扶贫部门进行了相应调整。人员力量的加强只是一部分，扶贫网络体系的建设更重要，下一步应该把市、县、乡、村的扶贫网络建立起来，切实发挥好各级扶贫机构的作用，做到扶贫信息上下互通，扶贫资源有效利用。依靠建立起来的扶贫网络，更加方便、快捷准确了解贫困的现状、原因，为有针对性的扶贫打好基础，在摸清贫困情况的基础上，建立精准扶贫机制。
（2）转变扶贫思路，提高扶贫工作效率。主动运用治理等相关理论，加强互动合作。积极借鉴外地市好的经验、做法，主动转变观念，在扶贫政策制定、扶贫对象选择、扶贫项目审核等过程中，与第三方组织建立合作关系，采取购买服务、提供资源等方式，发挥第三方组织灵活的特点，提高扶贫效率。在扶贫全过程，要注重扶贫对象作用的发挥。要与扶贫群众多接触，认真、全面摸清贫困底数，分析透贫困原因，制定科学合理的脱贫思路。在扶贫项目确定过程中，要转变以往行政指挥、行政摊派的思路，因事因地因人确定项目，让扶贫对象选择项目，不能让项目选择扶贫对象。在扶贫过程中，要建立全程监督、帮助机制，落实过程管理，不能重项目、资金，轻跟踪指导，主动、适时关注项目进展情况，对遇到的困难的，要积极帮助解决，对项目资金使用情况履行好监管职能。
（3）抓住扶贫重点，做好产业扶贫和资金扶贫工作。在扶贫过程中，政府作用的发挥，很大一部分是探索出符合当地特色的扶贫产业，通过扶贫资金投入，引导农民发展产业。一要推进产业扶贫。产业扶贫对实现长期脱贫有重要意义。在前期探索的经验上，结合当地实际，引导贫困村、贫困户发展特色种植业、养殖业，从“特”字上找效益，要加快特色产业的膨胀速度，扩大产业规模，加快贫困农户脱贫步伐。二要提高扶贫资金利用效率。菏泽市应充分发挥财政支持、金融服务、产业扶持等综合保障作用，完善产业化扶贫贴息贷款政策，扩大贴息规模，发挥财政资金的杠杆作用，加大对经济合作组织的扶持力度；合理、合法利用有关涉农资金，集中投向黄河滩区、故道区等连片贫困区域，对这些地方进行产业化、规模化综合扶贫开发。
（4）争取上级帮扶政策，加快特殊地区的扶贫进度。菏泽市的黄河滩区、故道区的贫困状况比较严重，但这些区域一直没有被国家纳入定点帮扶名单内，如果单独靠菏泽市自己做扶贫工作，“两区”群众摆脱贫困难度较大。一河之隔的河南省，有相同自然、地理条件的黄河滩区，国家对其进行了整体扶贫开发，打造了“濮范台扶贫开发综合试验区”,扶贫效果非常好。黄河滩区、故道区的贫困，是自然、地理形成的，和西部某些地区贫困的原因类似，菏泽市应积极向上反映客观困难，争取上级帮扶，在外力作用下，快速脱贫。
（5）做好贫困人口的兜底工作。农村贫困原因很多，扶贫主要针对的是有能力摆脱贫困的人群，对于如鳏寡孤独、赡养缺失、劳动能力丧失等暂时无法脱贫的人群，政府要做好兜底工作，这也是全面建成小康社会的应有之意。要发挥民政救助、社会保障扶危济困的作用，落实好低保政策，使应保就保，同时要规范低保申、审流程，阳光低保，杜绝人情保、关系保。在做好资金帮助的同时，要组织、协调社会团体、社会民间组织开展经常性关怀农村弱势群体活动，做好精神上的扶持。
综上，政府在扶贫中的主导作用发挥得好，能够极大提高扶贫资金的使用效率，引导贫困农民积极参与扶贫开发。对菏泽来讲，根据当地情况对贫困现状合理评估，并以此制定合理的扶贫计划，重点做好产业扶贫、项目扶贫，使有限的资金发挥最大作用。
