第 2 章 政务督查的内涵特点及基础理论
2.1 政务督查的内涵和特点
督查、政务督查和基层政务督查是三个逐步细化的概念，政务督查和基层政务督查是督查在工作内容、工作层次上有所区分，所以在概念内涵和特点上也不并相同。
2.1.1 督查的内涵和特点
督查即督促检查，是一种专制的检查行为，一般用于常用于党委政府的检查活动。按工作内容分，督查可以分为党务督查和政务督查，都是对决策监督落实的一种有效手段。
其具有以下特点：
一是政策性。无论是党务督查还是政务督查，都是为了确保决策的落实而开展的，督查人员首先应掌握决策的制定意图，这样才能在督查工作中做到有的放矢。
二是权威性。一方面督查工作是在决策者授权下开展的，督查人员对决策的解释、说明具有权威性，承办单位应以督查人员的解释说明为准；另一方面督查人员对决策的工作落实情况认定具有权威性，决定着对承办单位是否落实政策的认定，决策者信任督查人员的督查结果。三是时效性。一方面任何决策都有时效性，督查工作必须在时效性范围内对落实情况进行督促检查；另一方面督查结果汇报必须在时效内完成，否则就会影响领导以此做出的决策判断。四是实效性。突出了督查工作是以抓决策落实为目的，如果督查工作不能推动决策的落实，督查工作也就流于了形式、失去了意义。五是严肃性。决策的制定是严肃的，这也就决定着决策的监督执行的严肃性，一方面督查人员要坚持实事求是，不能主观臆断、更不能道听途说，对决策落实情况做到真督、实查；另一方面承办单位要客观的汇报执行情况，不夸大、不避问题，确保决策的执行情况真实全面的反馈给决策者。
2.1.2 政务督查的内涵和特点
政务督查是指对政务工作的进展情况进行督促检查，及时发现和解决政务工作进展中出现的问题、矛盾，督促承办单位按要求抓好落实。政务督查与党务督查区分在于获得权力的来源不同，政务督查的权力来自政府。本文只讨论政府层面的督查工作，即政务督查。
政务督查除了具有督查政策性、权威性、时效性、实效性和严肃性外，还有其它的特点。
一是系统性。政府机构设置有专门的督查机构，配备督查工作人员，具有相对系统性的工作机制和规章制度，能够对政府决策系统性的开展监督检查活动，督促政府职能部门推动决策落实。二是科学性。科学性是指政务督查工作基于系统性工作机制和规章制度，能够对督查工作中发现的问题进行较为科学的分析判断，为决策者进提供科学的分析，实现督查结果的科学运用，所以说政务督查具有科学性。三是综合性。一方面由督查工作的内容决定，政务督查工作内容较为广泛，领导决策、群众来信、建议提案等都可能是督查的对象；其次，政府决策的执行常常涉及多个部门，需要政府部门间相互配合。在开展政务督查活动时，通常由督查部门负责组织协调，推进督查工作的顺利实施。所以，政务督查工作的综合性是由工作内容和方式两方面决定的。
2.1.3 基层政务督查的内涵和特点
本文指的基层政府特指市级及以下地方政府，基层政务督查在行政管理理论中没有一个系统的概念，结合政务督查的概念，本文认为基层政务督查指的是市级及以下政府对政务工作进行的督促检查，督促承办单位按要求抓好落实。基层政务督查除具有督查和政务督查的特点外，还有区别于中央和省级政务督查的特点。一是多样性。基层政府在推动上级决策部署落实的过程中，会结合各自实际情况，开展督查手段更加灵活的督查工作，确保上级决策部署落实到位。二是选择性。指的是基层政务督查工作的重点突出。"上面千条线、下面一根针"真实的反映了当前基层政府的工作现状，中央和省级的决策部署都靠基层政府来推动落实，对于上级布置决策部署，基层政务督查不可能同时全部开展督查活动，只能根据轻重缓急，对阶段性的对决策部署开展督查活动，确保上级政策部署推动落实。三是协调性。当县级及以下政府落实决策部署存在进展不一的情况时，市级政务督查就要对各县区进展情况进行协调，督促进展较慢县区加快政策部署的落实，保证市级层面决策部署落实的均衡。
2.2 基层政务督查的方法
政务督查作为推动政府决策的重要手段，对政府执行力提升有非常重要的影响。在推动政府决策落实中，基层政务督查通常从督查工作相关因素，如：时间缓急、督查内容等方面考虑，选用合适的督查工作方法推动决策落实。基层政务督查通常采用以下 5 种方式开展督促检查，推动政府决策的落实。
2.2.1 文件督查
文件督查，多用于对政府重要会议的督查，保证了政令的畅通和权威，使责任单位能够及时了解政府的决策部署。通过对会议内容进行分解，明确会议重要议定事项、责任单位和责任人。下发督办通知，要求责任人按期上报重要会议的落实情况，并将责任单位的工作落实情况进行整合汇总上报，为领导提供重要会议的落实情况，推动政府决策的落实到位。
2.2.2 催办督查
催办督查，多用于办理领导签批件（对非正式文件和群众来信批示）的落实，具有较强的时效性。领导签批件通常需要办理回复。为确保领导签批件的得到有效解决，一般采用催办督查的形式。对承办单位明确办理时限，及时调度承办单位的工作进展，确保领导签批件能够及时得到办理。同时，催办督查也适用于对人大代表建议和政协委员提案的办理，通过督促承办单位做好建议和提案的办理，及时对人大代表和政协委员进行答复，提高人大代表和政协委员对政府工作办理工作的满意率。
2.2.3 专项督查
专项督查，根据领导工作部署，对具体的单一的政府工作事项进行专项督查。专项督查具有针对性，可以针对某项工作整体或阶段性的开展督查活动，通常督查的工作都存在有落实不到位的问题，需要通过专项督查帮助协调解决工作落实中的问题，以更好推动工作的落实。专项督查完成后，需向领导报告督查结果，为领导下一步决策提供依据。专项督查是常用的督查工作手段。
2.2.4 现场督查
现场督查，通过对有建设现场或形象进度工作开展实地检查，督促工作按期推进落实。
现场督查既可以作为一种独立的督查方式，也能够跟其他督查方式相结合使用，作为其他督查方式的补充。通过现场督查可以了解督查对象的实际进展，掌握第一手的资料，解决承办单位上报材料中的瞒报、漏报的问题，能够更好地发现工作中存在的问题，督促责任单位抓好工作的落实。
2.2.5 跟踪督查
跟踪督查，是指对督查对象进行督促检查后，再根据时间节点和工作部署等开展持续性的督查工作，跟踪督查可以增加承办单位压力，提升承办单位的责任意识，加快工作的督促落实。跟踪督查是对督查事项全方位的进行督查，既督查结果、又督查过程，在过程中发现问题、解决问题，在督查中服务、在服务中督查，将督查寓于服务中，务求落实，确保实效。
2.3 基层政务督查的理论基础
2.3.1 有限政府理论
有限政府是指政府的规模、职能、权力和行为方式都应受到法律明确规定和社会有效制约。由约翰·洛克根据英国 17 世纪政治历史变化提出，政府权力不受约束的行使易导致滥用、腐败的问题，会损害社会公众的合法权益。只有将政府角色和职能准确定位，通过法律、制度等手段对政府权力、职能和规模进行严格限制，达到保护公民权利的一种方式。
首先，个人的自然权利界定了政府权力的有限性。在洛克的自然权利理论中，部分个人权利是不可转让、不可剥夺的。而政府权力则是源于个人可转让的那部分自然权利，因此，政府权力的外延受到个人天赋的、不可转让的权利的限制，政府在任何情况下都不得侵犯个人的天赋权利；其次，起源于社会契约的政府，其目的和职能在于保护个人权利，去除自然状态带来的不便。政府的这一特定目的要求政府在行使那有限的权力时，必须基于组成社会的人们的同意，政府权力的性质实质上是一种委托权，一旦政府违反了授权时的契约，人们就有权撤回同意，推翻政府；最后，分权与制衡制度的确立，为保护个人自然权利和防止政府滥用权利、政府目的偏离提供了强有力的制度保障。
我国实行的是人民代表大会制度，人民代表大会制度具有根本性的地位，人民赋予政府管理进行管理，政府的执行力作为政府行政效率的体现。因此，政府管理水平的由政府执行力决定。在法律、制度的约束下，政府通过开展政务督查工作进行决策部署的落实，从而提高政府的执行力，进而提升政府的管理水平。
2.3.2 公共治理理论
公共治理，指的是政府及其他组织组成组织网络，共同参与对公共事务的管理，谋求公共利益最大化，并共同承担责任的治理形式。公共治理与政府治理不同，它充分调动了社会的力量参与公共事务的管理。公共治理理论是在已有若干理论基础上，伴随着全球化发展而不断完善的。二战结束后，西方国家政府的职能无限扩张，机构异常臃肿，服务质量劣，效率十分低下，社会工作对政府产生了质疑和不信任，不少国家产生了信任危机。
公共治理理论就是很好利用社会的力量，让社会组织参与到公共事务管理，减少社会公众对政府的不信任感，提升政府公信力。因此，公共治理理论也受到研究者的高度重视。
公共治理理论目的是实现政府职能转变，打造服务型政府，加强政府在宏观方面的引导、管理，在公共事务管理方面调动社会公众积极性，引导社会公众参与公共事务管理工作，解决政府对公共事务管不了、管不好的问题。当前，政务督查正在围绕"大督查"格局进行转变，逐步形成政府主导，社会公众参与的督查工作格局，这也与公共治理理论的意义相似，依靠社会公众的聪明才智，参与社会公共事务的管理，共同推动经济社会发展。
