突发公共事件应急管理体制的研究现状

　　第一章 突发公共事件应急管理体制的研究现状

　　第一节 突发公共事件应急管理现状

　　早在 20 世纪 70 年代，重大事故应急系统就受到了国际社会的普遍重视，联合国开始在国际、地区、国家和城市层面上提高对灾害警觉和应急管理的认识，并将 1990 年-2000 年宣布为国际减灾十年。本世纪以来，由于全球恐怖事件的不断增多，应急问题层出不穷。应急管理也从传统的应付自然灾害，逐步扩展到了对人为灾害的控制。这一点在发达国家尤其明显。“9·11”事件后，美国加大对应急管理的研究，提出了很多应急救援管理的新观点，出台了一系列新措施，成立了以白宫地下掩体为工作地点的“总统紧急应变行动中心”,对中央情报局、FBI、移民局等部门进行改组，成立了国土安全部。日本建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理的应急体制。俄罗斯实行以紧急状态部为核心，其他有关部门协调配合的垂直管理体制。在新的时代背景下，我国开始高度重视应急管理工作，采取各种有效措施，在加强政府应急管理体系建设、建立应急机制和依法进行应急管理等方面取得了很大进展。

　　2003 年下半年，党中央、国务院在总结防治“非典”工作的应验和教训基础上，布置了应急管理“一案三制”（即：应对突发公共卫生事件所制定的应急预案、管理体制、运行机制和有关法律制度）建设工作，拉开了我国应急管理体系构建工作的序幕。2003年 10 月，党的十六届三中全会提出了“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的要求。2004 年 3 月，第十届全国人大二次会议修改宪法，将“紧急状态”写入宪法中，从而为紧急状态的具体立法和制度建设提供了宪法依据。2005年 7 月，国务院召开全国应急管理工作会议，并根据 2004 年底印度洋海啸的教训，提出要进一步建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力。

　　2006 年 1 月，国务院正式发布了全国应急管理体系的总纲领--《国家突发公共事件总体应急预案》。2007 年 11 月 1 日，《中华人民共和国突发事件应对法》正式施行。10目前，我国应急管理体制已初步形成。所有的省级政府和市级政府、92%的县级政府成立或明确了应急管理领导机构；所有的省级政府和 96%的市级政府、81%的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的应急指挥与协调职能进一步得到了强化。军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。《中华人民共和国突发事件应对法》进一步明确了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”并要求根据实际需要，设立国家和地方各级突发事件应急指挥机构，统一领导、协调应急工作。同时明确了各级政府应对各类突发事件的责任。

　　第二节 国内外应急管理体制研究文献评述

　　一、国外研究文献评述

　　当代危机管理理论，是在战后两极格局体制下，国际冲突与危机频发，各国国内政治、经济、民族、宗教矛盾激化引起的社会危机不断，这样的社会环境与国际背景中创立的。因此，国外学者的危机管理理论研究所侧重于社会政治方面的危机管理研究。如美国学者丹尼斯·皮拉格斯的《政治稳定与冲突管理》，专门探讨了政治稳定的条件、政治控制、政权合法性与政治危机等问题；格尔教授的比较分析理论，则提供了一个“可供作的危机分析框架”.罗伯特·希斯的《危机管理》将实践经验与管理理论熔于一炉，从危机管理范围示意图到管理管理框架结构的建议，贯穿了危机管理的全过程，为实践中进行危机管理提供了宝贵的理论依据。同时，这本书中关于体制方面的部分理论，将作为本文的理论基础，具体在第二章中介绍。

　　突发事件管理是美国学者从纯公共行政管理角度研究危机管理时替代“危机管理”的专用术语。强调政府对付突发事件的技术化手段，即当一国突发某一事件（包括自然灾害，如地震、水灾和认为的或社会的事件），波及或影响了较大范围内公众生活的情况下，政府应该如何以最有效的方法控制突发事件的影响与蔓延，迅速恢复正常状态。

　　因此，它强调危机一旦发生，政府如何迅速作出反应，制定正确的决策；如何调动政府各部门的人力、财力、物力以缓解危机；如何有效地动员社会一切资源支持政府，并协助采取相应的援救措施；如何做好危机之后的各项恢复和重建工作，重新确立正常的社会秩序。查尔斯和金光珠将行政管理领域内的危机管理归纳为四项内容：①减少与缓解危机；②准备资源，有效控制危机；③回应社会与公众的需求；④危机后的恢复与重建。此外，此项危机研究高度重视政府对于防范突发事件发生应采取有效的监控、防御措施，减少危机发生的可能性①。

　　在突发公共事件应急管理体制方面，目前涉及到的理论研究不多，大部分侧重于实践领域的研究。许多国家都设立了专门的研究机构。美国的兰德公司、英国的伦敦国际战略研究所、日本的野村综合研究所等，都是具有世界影响的着名思想库。日本是较早研究城市应急管理的国家，阪神大地震后，他们加大对城市应急管理研究。2001 年日本设立了由首相直接任命的危机管理总监，改变了各省厅各自为政的管理方式。9·11 事件后，美国在全国几乎每个城市都建立了研究机构，大幅扩大了研究队伍，对世界上的各种疾病和城市灾害进行研究。西方国家的城市应急管理研究具有研究力量强大、资金充裕、前瞻性强等特点。

　　二、国内研究文献评述

　　当前学术界对于应急管理体制的研究主要侧重于实践领域的研究，多数集中于两个方面：一是介绍国外应急管理体制的经验， 二是结合中国应急管理体制建设实践进行经验总结。在对国外应急管理研究方面，由于美国的国土面积与面临的国内城市局势与中国较为接近，且美国在长期的历史实践中形成了很多先进应急管理措施。因此，大部分学者侧重于对美国应急管理的分析研究。主要涉及的有：从美国联邦政府、州和地方政府不同层面分析美国国家应急管理体系的设计②，对美国应急管理发展和演变的研究③，以及通过对中美国家应急管理机制的对比分析，以此探讨美国国家应急机制建设中可借鉴的经验④。此外，也有对俄罗斯及日本应急管理模式的研究。在国外应急管理模式研究中，比较系统全面的是由赵成根主编的《国外大城市危机管理模式研究》一书，该书综合分析了西方发达国家大城市全政府、全社会型综合危机管理系统的基本结构和运行状况，分别描述分析了美国、加拿大、日本、德国、英国等十大城市危机管理组织机制及其运行情况。并在此基础上，以案例分析的方式研究了在应对“9·11”恐怖袭击事件、北美地区大停电等五大典型危机事件过程中，各国大城市危机应急机制的运行状况和经验教训。这是国内第一次系统地研究西方国家大城市的危机管理机制及其运行状况。

　　在国内应急管理体制方面，众多学者针对政府危机应对和管理中存在的问题，从不同侧面进行了研究。在借鉴国外政府应急管理体制经验的基础上，提出了许多建设性的策略和建议。

　　一类是以公共治理理论为支撑，从信息公开、加强社会合作等方面提出政府公共危机管理体制革新。刘琍认为政府要做好重大危机处理中的信息掌控与公示工作，必须要走出危机管理中全能政府独治主义和行政信息专属保密的误区。以危机信息的及时公开来广泛动员社会力量甚至通过国际社会的援助与合作，来实现危机的救治与善后。以完善的法律法规及危机管理制度作为危机及其行政信息公开的支撑和保障。同时，政府还应把危机信息是否能够及时、真实发布，作为公共行政系统发应灵敏与迟钝和办事效能高低的一个标志⑤。王茂涛提出了干部人事管理体制创新的观点，认为政府应严格执行政府官员问责制，完善人事体制，确立公共服务型政府和以人为本的政府理念⑥。王满仓从政府治理角度出发，认为从建立柔性化政府、学习型政府和信息化、开放式政府三方面提高应对危机的能力，以实现政府公共治理再造⑦。王光、秦立强、张明则提出要加强政府与社会合作，建立多方合作、分权自治、多中心的政府应急管理机制，形成政府与社会共同承担危机后果的的权责体系⑧。

　　另一类是对城市应急管理系统的结构梳理，王文良、熊贤培，毛松柏对目前我国城市应急管理系统模式进行了总结归纳：一种是“综合性应急管理系统+各专业应急处理系统”,另一种是“应急指挥系统（常设） + 各专业应急处理系统”,第三种是，把上述模式结合起来，形成“应急指挥系统+综合性应急管理系统+各专业应急处理系统”的模式。 ⑨⑩第三类是通过对城市应急管理现状的分析，研究目前城市应急管理体制方面存在的问题，提出加强应急管理工作的思考。刘霞提出了强化我国公共危机管理的对策措施，强调了明确政府在公共危机管理中的责任，进一步完善公共危机管理领导体制。从我国的实际情况出发，认为有必要重新整合各级政府和不同政府部门的应急管理职能和相互关系，构建责任明确、统一指挥、分工合作的应急管理体制11.段晓竣、李静分析了目前应急管理体制方面存在的缺陷，认为缺乏统一权威的应急处置协调机构，缺乏灵敏高效运作的应急系统，建议建立高效统一的应急管理综合协调机构12.王郅强、麻宝斌提出要尽快建立常设性应急管理综合协调部门，并健全政府信息公开制度13.万军认为传统的应急管理体制在应急管理的过程中，权限不清，责任不明，很容易造成在实际的管理活动中各自为战、画地为牢，各个相关的职能部门之间推诿扯皮、贻误战机、耽误大局。

　　同时，应急管理中的政府动员能力很强，但社会动员能力相对不足。并对未来中国政府应急管理模式提出了设想：行政机关由应急管理的主体力量逐渐淡化为主导力量，调动全社会的力量提高应急管理效率。公民社会组织应该成为应急管理中的主力军。同时，应将应急管理与常态管理有机地结合起来，寓应急管理于常态管理之中，居安思危，长抓不懈14.刘士驻、任亿通过对国内外城市应急管理体系的对比分析，对我国目前城市应急管理工作存在的问题进行了分析，认为应急救援力量分散，应急指挥职能交叉；应急救援管理薄弱，应急救援反应迟缓等，并在此基础了提出了建立中国特色城市应急联动系统的思考15.夏琼提出建立多层面应急管理结构的设想，根据不同危机状况，选择不同层次的应急管理系统。同时，明确应急管理中心的职责是整合资金和物质设备资源、人力资源、信息资源16.李竹林提出要设立高规格的应急管理机构，组建高素质的应急管理干部队伍17.

　　除此之外，最有代表性的是公共危机治理理论（刘霞，2006），该理论以公共治理理论为理论支撑和智力支持，认为：政府应该采用一种整体和全盘的方式，重新整合政府组织内部以及社会中先前的那些支离破碎的部分在公共危机管理中的功能与效用，并将其嵌入到公民社会之中，实现从传统单一的强势国家、政府单一治理主体向多元的社会共同治理网络的转变，从而构建起公民个体--社会群体--政府部门--整个国家一体化，点、线、面相结合的动态性、柔性化的公共危机管理系统18.同时，刘霞教授在对公共危机治理中多元参与主体的博弈分析的基础上，提出了多元参与主体合作博弈的制度选择，强调政府在公共危机治理中的主体地位，合理分配各参与主体的权责关系，实行战时统、平时分、统分结合的危机治理结构，以及加强对各参与主体的监督19.该理论也将作为本文研究的理论基础，将在第二章中具体介绍。

　　第三节 本文的研究框架

　　本文的基本出发点是从当前应急管理的实际背景出发，在对突发公共事件应急管理体制相关研究尽可能全面梳理的基础上，结合我国 2008 暴雪的具体案例，借鉴国际应急管理体制建设的经验和教训，进行国内突发公共事件应急管理体制研究，尝试搭建突发公共事件应急管理网络治理体制，建立城市群应急管理联动体制，建立健全应急管理的责任和监督机制，以促进公共治理结构的顺利转型，推动国家应急管理体制建设，建立中国特色的国际接轨的突发公共事件应急管理体制。

　　本文分别从研究现状、理论基础、国际借鉴和国内实践、案例分析等角度，政府应急管理体制展开探讨。第 1 章主要介绍国内外应急管理的大致情况，以及国内外应急管理体制方面的文献评述。第 2 章主要介绍公共危机管理理论和公共危机治理理论。第 3章和第 4 章介绍国际借鉴和国内实践，第 5 章进行 2008 南方暴雪的案例分析。第 6 章是在前篇的基础上分析应急管理体制存在的问题，第 7 章则是针对存在问题提出对策建议。本文以城市应急管理体制现状为立足点展开研究，并以此推广到国家层面。