第三章 国外突发公共事件应急管理体制及其特点
第一节 美国纽约市突发公共事件应急管理体制的现状
纽约市（New York City）位于美国东海岸北部、纽约州东南部，是美国第一大都市和第一大商港，也是世界第五大都市，是国际经济、金融、艺术、传媒之都、联合国总部所在地。独特的经济、政治和历史地位对纽约的应急管理提出了严峻的挑战。
为了应对突发事件对城市应急管理的挑战，纽约市政府在过去半个多世纪的时间里，发展出一套完备有效的应急管理体制。在近年发生的一系列危机事件中，如 2001年的“9·11”恐怖袭击、2003 年的停电事件，纽约市的应急管理体制都显示了它在应急处理方面的种种优势。
一、纽约市危机管理办公室
纽约市危机管理办公室是纽约市进行应急管理的常设机构，也是纽约市进行应急管理的最高指挥协调机构。对各种突发公共事件的有效应对，正是依赖于以危机管理办公室为核心的一个组织网络的保障。首先，危机管理办公室与纽约市职能部门，如纽约市警察局、消防局以及医疗服务机构合作，共同设计并组织实施危机应对方案。其次，危机管理办公室与许多州和联邦的政府机构，如联邦危机管理署（FEMA）、国家气象服务中心（NWS），保持日常的合作关系，互通信息，协调彼此的规划方案，进行培训和演习等。最后，危机管理办公室还与私营部门以及非营利机构合作，保障危机尽快恢复正常。
（一）纽约市危机管理办公室的工作职能
纽约市危机管理办公室的前身是纽约市市民防御办公室。几经演变，1984 年该机构正式更名为纽约市危机管理办公室，受纽约市警察局的直接管辖。1996 年，纽约市危机管理办公室成为市长直属的机构，该机构负责人直接向纽约市市长汇报工作。2001 年，纽约市危机管理办公室正式升格为一个正式的职能部门。
作为最高指挥协调机构，危机管理办公室要确保各个职能机构在应急管理全过程中进行有效的合作。具体来说，危机管理办公室的职能主要包括：①为潜在的可能发生的危机事态做好准备，减轻危机可能造成的损失；②教育公众，使其充分认识潜在的危机事态，并做好最充分的准备；③支持和协调各种有利于城市在危机之后尽快恢复正常运作的努力；④收集并传播重要的信息；⑤寻求基金和其他支持，帮助纽约市为可能来临的危机做好准备。
（二）纽约市危机管理办公室的机构设置
根据工作职能的不同，危机管理办公室下设四个科室：
1、健康和医疗科。主要负责对影响到纽约市市民生命的健康的各种危机事态进行充分准备，既包括组织应对生物恐怖袭击的演习，也包括在酷暑到来的时候实施纽约市的防暑计划。
2、人道服务科。通过与其他政府部门和非营利机构通力合作，为危机事件中的受害者提供人道主义服务。人道服务科主要负责以下事项：①为受危机事件影响的人群提供看护服务（如提供救护所和食品供应），管理对受害者的民间捐助和政府的财政救济；②制定有害动物控制方案；③组织志愿者的行动，协调各种志愿机构的活动。此外，危机管理办公室还要确保在危机爆发的时候，高危人群能够及时得到他们所需要的援助。
3、危机复苏和控制科。负责危机恢复中的损失评估、设施重建以及心理干预等。
4、国土安全委员会。“9·11”事件之后，危机管理办公室从警察局和消防局抽调一些负责人员，组成国土安全委员会，主要协调市政府、州政府和联邦政府在国土防卫和反恐怖等方面的计划和行动。
（三）危机管理办公室的日常运作
纽约市危机管理办公室的日常工作主要包括以下三方面：
1、危机监控。危机监控中心是危机管理办公室的信息枢纽，实行 24 小时不间断值勤。危机监控人员通过广播和计算机网络，时刻关注着与危机事件有关的信息，并及时将监测到的信息及时通知给各个职能机构，从而确保能够及时地动员起足够的资源应对危机。
2、危机处理。在危机事件爆发时，危机管理办公室必须在第一时间内赶到发生危机事件的地点，对危机事件的情形进行评估，并调配资源，协调满足各个方面的需求，同时，还充当应急处理指挥员的角色，作为协调参与应急处理的各个机构之间的联系中介。当小规模危机发生时，危机处理室（The Situation Room）被启动使用。危机管理办公室的决策人员和执行人员对危机发展的情形进行评估，听取现场应急处理人员的报告，并负责调配资源以更好应对。当较大规模的危机爆发时，危机指挥中心（EmergencyOperations Center,EOC）被启动。纽约市的高层官员，以及州、联邦和私营机构的有关人员会齐聚在指挥中心，协调应急处理工作。
3、信息发布。危机管理办公室的信息沟通包括两个方面，一是危机发生前教育公众，帮助他们为可能出现的突发事件做好准备，从而减少损失；二是在危机发生时，向公众传递重要信息。此时，危机管理办公室还要负责协调与市长办公室和其他职能机构的沟通，以保证各个机构能够以统一的口径向公众传递有关信息。
二、城市危机管理系统（CIMS）
2004 年 5 月，纽约市危机管理系统（Citywide Incident Management System,CIMS）正式开始运作。该系统以美国国家危机命令指挥系统为模板组建，对各个政府机构在危机处理中的角色和责任进行明确界定（见图 3-1），明确规定各种不同类型的危机应当由那些机构负责，其中，有些危机需要多个机构协同负责（见表 3-1），有些危机则只需一个机构独立负责（见表 3-2）。同时，纽约市危机管理系统还包括一整套进行危机反应和处理的程序，用以指导有关机构应当按照怎样的步骤，有序地进行危机处理工作（见图3-2）。
抢救生命、避免人身伤亡是应急处理工作中压倒一切的目标。最早到达现场的有能力进行援救的机构要立即着手进行该项工作。正在进行的生命救援工作不能因为机构之间指挥权的过度而遭到中断或延缓。
各个机构都有其核心职责，如上结构图表所描述的。在行动中，各个机构有权力指挥跟它们的核心职责相关的工作，包括要求其他机构配合其工作的权力。
*危机管理办公室，作为全市应急管理的协调机构，参与处理所有需要多机构协调应对的危机事件，其主要责任是从各个支持机构中调集资源，向纽约市危机指挥中心传递最新消息，并做好后勤服务工作。
**在所有的化学、生物、放射性或者原子能（CBRN）/有毒物质（Haz-Mat）造成的危机事件中，纽约市警察局都是主要的基本责任机构，主要职责是监控现场、事件评估和犯罪/恐怖袭击调查。纽约市消防局的主要责任是减少人身伤亡、清除这些物质对大众健康的影响。
