第五章 案例研究：2008 南方暴雪的反思：突显体制瓶颈的制肘
第一节 案例背景
2008 年 1 月 10 日以来，我国南方大部分地区出现了五次大范围持续低温、雨雪、冰冻天气，严重影响贵州、湖南、湖北等 21 个省（区、市、兵团）。这次雨雪冰冻灾害持续时间长、影响范围大，同时又临近春节，严重扰乱了南方城市基础设施的正常运行，造成贵州、湖南、江西等地大面积停电，京广铁路、京珠高速公路等交通大动脉运输受阻，大量车辆和旅客滞留，许多民航机场被迫封闭，一些城市的供水管线被冻裂，水电煤油供应紧张，通信不畅。截止 2 月 3 日，受灾人口超过一亿多人，因灾造成的直接经济损失已达 530 多亿元人民币34.
灾害发生后，党中央、国务院高度重视，立即作出部署，各地区、各部门认真贯彻落实，紧急行动，人民解放军、武警官兵迅速出动，广大干部群众齐心奋战，社会各界同舟共济、众志成城，全力开展抢险救灾。各地努力增加电煤供应，奋力抢修损坏电网，维护输电干线，疏通受堵公路、铁路，加强重要生活必需品运输，全力恢复被困旅客和受灾群众生活。党和国家领导人亲临救灾现场，看望慰问群众干部，指导抗灾救灾工作。
2 月 5 日至 6 日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛到广西桂林市考察抗灾救灾工作。1 月 28 日至 2 月 6 日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在十天之内四次亲临灾区指导工作。
在全国上下的奋力协战下，至 2 月 3 日 17 时，京珠高速公路湖南至广东方向下行线贯通；至 22 时，广东往湖南方向的上行线贯通，京珠高速公路全线贯通。之后，大动脉交通运输恢复正常，全国各条高速公路、国省道等交通运输状况良好，春运工作安全有序，灾区社会治安总体平稳。
2008 南方暴风雪是我国在“非典”结束后所遇到的最为严重的突发事件，也是《突发事件应对法》颁布实施以来首次经历的重大突发事件。这场暴风雪是对中国重大突发事件应对体制机制的一次全面检验，也是对《突发事件应对法》的一次全面检验。
第二节 灾害应对之经验分析
一、成立国家应急指挥部，国家部委协调援助
当灾害发生时，各级地方政府、相关部门迅速启动预案，成立相应指挥机构。当灾情逐渐加重，影响范围横跨省市后，党中央、国务院于 1 月底先后召开电视电话会议、中央召开政治局会议、国务院成立了应急指挥中心。
国家各部委全力以赴，对各省市实施紧急援助。抗冰救灾期间，20 多个国家部委和10 多家中央企业主要领导，深入灾区指导抗灾救灾工作。截至 2 月 13 日，财政部、民政部共安排和拨付各项救灾补助资金约 27亿元，其中补助地方的救灾资金大约 25亿元，补助中央部门的救灾资金 2 亿元以上35.商务部在组织好春节市场原定投放工作的同时，增加重要储备商品投放量。同时加强省际之间，特别是临近省份之间的物资调剂。与铁路、交通等部门协调，从北方紧急调运紧缺物资运往南方受灾地区，解决灾区人民的基本生活需求。在交通部的统一协调下，湖南、广东、湖北、江西、广西、河南等省展开联动，使京珠跨省大分流得以顺利实施。在抗灾前期，公安部派出 12 个工作组奔赴灾区指导抗灾工作。1 月 31 日，又派出 5 个工作组深入灾区指导工作。公安部 4 次下发紧急通知，部署各地公安机关认真落实中央领导同志批示和国务院紧急会议精神，迅速启动恶劣天气交通管理等工作预案，全力抓好雨雪天气下交通安全和治安消防工作。
二、加强省际联动，军地之间密切配合
这次暴雪灾害横跨 17 个省市，波及一亿多人，一百七十万人被迫撤离。在国家应急指挥中心的统一部署协调下，省际间开展应急联动，建立协调机制，在人员设备物资等方面加强合作交流，确保快速、有效应对灾害。
人民解放军、武警部队和公安干警在危难关头，闻令即动，攻坚克难。截至 3 月 6日，军队和武警部队共出动兵力 22.4 万人、累计 118.4 万人次，组织民兵预备役人员 103.6万人、266.9 万人次；动用各型车辆（机械）14.2 万台次，运输机（直升机）62 架、飞机 226 架次。主要担负了疏通交通干线、救助受灾群众、恢复电力线路等急难险重任务。
累计清除冰雪道路 3.6 万公里，运送物资 8.6 万吨，转移群众 878.8 万人，协助抢修供电线路 7700 公里，发电 64.9 万千瓦时。36大型运输机、装甲车、野战炊事车等军事装备在迎战暴风雪的战役中更是发挥了巨大的作用。
三、社会各界积极参与赈灾
在抗击暴风雪的行动中，社会动员发挥了重要的作用。据民政部数据显示，截至 2月 29 日，社会各界向南方雪灾捐赠款物已达 16.62 亿元人民币。其中，民政部直接接收国内外救灾款物 1.256 亿元，中国红十字会总会接收救灾款物 1.171 亿元，地方红十字会募集款物 1.302 亿元，中华慈善总会接收救灾款物 6500 万元，湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、浙江、四川等重灾省（区）直接接收救灾款物 11.91 亿元37.
四、畅通信息，稳定人心
在此次抗冰救灾过程中，媒体起到了政府与民众顺畅沟通的渠道作用，公众的知情权得到较大程度的满足。特别是，在电力供应和交通运输中断的情况下，广播媒体加大有关抗灾、救灾的报道，及时发布天气及路况信息，与灾区群众、包括路上滞留旅客互动交流，安抚公众情绪。同时，政府还向灾区调拨了大批收音机，使群众能够及时了解灾情和灾害应对情况，有效防止了恐慌情绪的蔓延。这与“非典”初期信息不畅，媒体报道的缺位、错位及越位，形成了鲜明的对比。
第三节 案例分析：暴雪应对中应急管理体制存在的问题
一、缺乏权威性的常设协调机构
《突发事件应对法》明确规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。其中，分类管理、分级负责、属地管理是我国原有体制的长处，不难做到。关键在于如何真正实现统一领导、综合协调。从这次抗击暴风雪的过程中看，应该说，气象部门在预警服务方面并无不妥，交通、铁路和各受灾区的地方政府雪灾后的应急反应也不算慢。但是，当灾害逐步演变为跨行业、跨部门，甚至是跨地区、跨省市时，我国原有条块应急管理体制的局限性就显现出来。地区间的信息不通、协调不力，京珠高速公路开了又关、关了又开，造成京珠高速公路一度拥堵七天，绵延几十公里，十万余辆车、数万人阻在路上。19 日，湖北境内 5 条高速公路封闭，大量旅客转而改乘火车，造成铁路运输压力剧增。1 月底，在国务院召开电视电话会议、中央召开政治局会议、国务院成立应急指挥中心以后，这次灾害应对才发生根本性改变。
由此可见，在应急管理中，由权威性的常设协调机构来实施非集权决策，对于有效控制灾害进一步升级，最大限度减少灾害带来的损失，具有相当重要的作用。然而，从这此灾害应对中我们可以发现，在特别重大灾害已经形成，但国家层面尚未定性确认之前，依然缺乏权威性的常设协调机构。
二、非政府组织（NGO）的缺位
在此次抗冰救灾过程中，我们发现，政府依然是应急管理中的主体力量，非政府组织缺位现象依然存在。实际上，在公共危机面前，仅仅依靠政府的力量很难做到危机应对的高效、快速、协调，各类非政府组织、企业以及公众自身的危机意识、危机协防能力和危机应对水平成为决定政府危机管理质量的重要因素38.其中，非政府组织作为一种社会自治机制，其特性决定了它在应对突发事件中具有独特的优势和作用。整合政府与非政府组织的资源和力量，建立权责明确的多元化主体参与决策的公共危机网络治理结构，是现代应急管理体制建设的特点与趋势。如 1995 年日本阪神发生大地震，由于程序复杂的行政管理体制，政府救灾对策总部在地震后第三天才得以成立。而在政府的危机应对程序启动之前，大批来自全国各地的非政府组织和志愿者已经到达了现场并开始组织资源、运输物资、展开救助。这说明，在紧急情况下，非政府组织可以弥补政府职能的不足，甚至起到政府部门难以起到的作用。
就我国此次遭遇的罕见雪灾来说，如果有更多的非政府组织能够及时在除雪、救助群众、筹集运输物资、给受困群众提供心理咨询等方面发挥作用，那么，政府的压力肯定可以大大减轻，必然能够将失误减少到最低，从而更快更好地夺取抗灾救灾的胜利。
