第二节 公共危机治理体制理论
一、公共危机治理中的多元参与主体
自从 1989 年世界银行首次使用“治理危机”一词以来，“治理”一词被广泛应用于政治、经济、社会、文化等领域。20 世纪 90 年代以来，众多西方学者对治理理论做出了许多新的界定，主要有：一是治理主体的多元化，政府不再是惟一的治理主体；二是主体间责任界限的模糊性和权力依赖性；三是自主自治的网络体系的建立。
所谓危机管理，引用罗伯特·希斯（Robert Heath）的界定，就是指转移或缩减危机的来源、范围和影响，提高危机初始管理的地位，改进危机冲击的反应管理，完善修复管理，以能有效地减轻危机造成的损害。而危机治理则是指有效的危机管理，即在完善的危机预警系统基础上实施有效的危机规避并将危机损失降低到最低的程度，甚或有效地转移危机的损害，变危机为机遇。
体制是国家机关，企事业单位的机构设置，隶属关系和权利划分等方面的具体体系和组织制度的总称。公共危机治理体制，是指以政府为核心主导，由非政府组织和社会公众等多元化主体共同参与的应急管理网络治理结构。
《国家突发公共事件总体应急预案》中明确了突发公共事件的定义，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。文中提到的突发公共事件均从此定义。
随着城市现代化程度越来越高，城市将面临的公共灾害和自然灾害的潜在威胁也越来越大。在公共危机面前，仅仅依靠政府的力量很难做到危机应对的高效、快速、协调，各类非政府组织、企业以及公众自身的危机意识、危机协防能力和危机应对水平便成为决定政府危机管理质量的重要因素。因此，在强调政府部门危机管理的快速反应、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调政府危机管理系统中参与主体的多元性，最大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。因此，公共危机治理将是一个包括政府、社会公众、非营利性组织、营利性组织以及国际组织在内的多元参与主体的治理体系。
二、公共危机治理中多元参与主体合作博弈的制度选择
在对公共危机治理中多元参与主体的博弈分析的基础上，学者刘霞、张小进提出了公共危机治理中多元参与主体合作博弈的制度选择。
（一）强调政府在公共危机治理中的主体地位
在公共危机治理中，政府作为公共利益的代表者决定了其的主体地位。作为“中间人”,政府需要整合各种社会资源，协调各参与主体的运作，并在危机应对中进行快速有效的决策和救治。
（二）合理分配各参与主体的权责关系
有效整合各参与主体的资源，调动各主体共同应对危机的积极性，关键在于赋予各参与主体相应的权责关系。在政府内部权力体系中，最高决策中心适度集权，同时实行“危机分级制度”,赋予各级危机应对机构相应的权责范围。在政府的外部权力体系中，要实行适度的分权。对非营利性组织、营利性组织、公众以及国际组织的参与，政府应赋予其一定的权责关系，使其能够在一定的权限范围内发挥危机救治的主动性。
（三）实行战时统、平时分、统分结合的危机治理结构
公共治理强调治理主体的多元化和自主自治的分权治理结构，而公共危机管理的特殊性则要求在危机管理过程中实行适度的集权和统一指挥，这就造成公共危机治理体系的内在价值冲突。为解决这一内在价值冲突，提出了战时统、平时分、统分结合的危机治理结构。这一治理结构有两个层面的含义：一是在危机治理时间序列上的统分结合，二是在危机治理的组织结构上的统分结合。鉴于本文主要研究突发公共事件应急管理体制，故主要介绍后者。
在危机管理的组织结构上实行统分结合的治理体系，就是在明确各危机治理主体的权责关系的基础上，在政府组织内部以及政府组织与其他参与主体之间实行统分结合。在政府组织内部，实行危机分级管理体制，根据危机的不同等级将危机的处置权赋予不同区域级别的行政首长，如将涉及到国家社会安全稳定的最高危机处置权集中在最高行政长官一级，将涉及到一个省或地区的危机处置权集中在最高行政长官一级，以此类推。
同时，在每一层级的治理体系中，专家咨询部门、信息集成部门、战术反应部门以及现场处理部门都在各自分工的基础上统率于该层级的危机决策中心，实现统分结合。在政府组织与其他参与主体之间，要充分发挥其他各参与主体在信息收集、紧急应变以及协同治理等方面的积极性和灵活性，但同时也要将其分置于危机决策中心之下，实现统分结合。
（四）加强对各参与主体的监督
公共危机治理的重要环节是加强对各参与主体的监督。通过法律监督、媒体监督和公众监督等形式，实现对各危机治理主体的有效监督。
三、公共危机网络治理结构
针对公共危机治理中多元化的主体要求，学者刘霞、向良云提出了公共危机网络治理结构。公共危机网络治理结构，是指由政府、企业、非赢利组织、国际组织和公民等多元主体，为了更高效、快捷地应对公共危机，通过运用现代信息与网络技术而形成的一个彼此依赖、共享权力的动态的自组织网络系统。它是一个利用网络与信息技术，在网络结点的信息互动与传播过程中不断建构、解构与重构，以保持其动态生命力的开放性系统。
24在公共危机网络治理结构中，一般常采用并行式决策，各个成员组织被赋予相应的决策权，并在核心决策机构的协调和引导下，各自在其核心优势范围内做出决策，最终整合成整体危机决策，具体如图 2-1、图 2-2 所示：
由图 2-1 可见，政府机构、非赢利组织、国际组织、企业和公民作为危机决策的共同参与者，各自在其范围内做出决策，同时，在危机决策核心机构的协调和引导下，整合成最终危机决策。
这种网络治理结构的决策流程不仅依靠单个主体的独立运作，更依赖各主体间的相互关联与配合，通过各主体间的相互协调，而作出最终整体危机决策，有利于形成危机应对的整体合力。而并行式的决策方式，也大大缩短了危机决策的周期。
