第四章 国内突发公共事件应急管理体制的现状
第一节 北京市突发公共事件应急管理体制的现状
随着经济、社会的高速防灾，北京面临突发公共事件的机会正迅速增加，突发事件亦将呈现新的发展趋势。道路交通事故、生命线工程事故、火灾、群体性事件和政治事件等将是北京城市今后主要的人为灾害事故。大风及沙尘暴、浓雾、雪灾和高温等是北京市主要自然灾害和重点灾害。战争、地震、地质灾害、信息化灾害等仍将是主要的潜在灾害隐患。同时，即将召开的 2008 年奥运会也对北京应急管理工作提出了新的挑战。
一、应急管理组织体系
北京市危机管理的决策层为北京市突发公共事件应急委员会， 统一领导全市突发公共事件应对工作。应急委员会主任由市长担任， 副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工， 由分管市领导担任， 市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市各突发公共事件专项指挥部、相关委办局、卫戍区、武警北京总队负责人为成员。北京市突发公共事件应急委员会下设办公室， 作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅， 加挂市应急指挥中心牌子。其具体职责涉及突发公共事件信息的收集分析、总体应急预案修订、专项或分应急预案审定、预案演练的督促检查、城市危机管理的宣传教育、突发公共事件信息网络系统的建设、指挥平台的运行维护等。市应急指挥中心备有指挥场所和相应的设备设施， 作为突发事件发生时委员会的指挥平台。当遇到牵涉面大且超出北京市控制范围的突发事件时， 提请党中央、国务院批准成立“首都突发公共事件应急委员会”, 由党中央、国务院指定一名负责同志或授权中央政治局委员、北京市委书记任主任， 中央国家机关、驻京部队及北京市委、市政府有关领导为成员， 统一指挥协调首都突发公共事件应对工作。
二、“3+2”应急管理基本框架
2005 年 4 月，北京市政府正式成立了市突发公共事件应急委员会及其办事机构，组建了 13 个专项应急指挥部，分别设在市政府有关委办局，以有效应对各类突发事件。13 个专项指挥部分别是：生产安全事故应急指挥部、反恐和刑事案件应急指挥部、电力事故应急指挥部、交通安全应急指挥部、建筑工程事故应急指挥部、消防安全应急指挥部、抗震应急指挥部、森林防火应急指挥部、防汛抗旱应急指挥部、重大动物疫病应急指挥部、城市公共设施事故应急指挥部、人防工程事故应急指挥部、突发公共卫生事件应急指挥部。全市 18 个区县也先后成立了应急委和应急指挥中心，有的区县结合各自特点在街道、乡镇和各个系统设立应急分中心30.
北京市应急体系建设的基本框架简称“3+2”模式（见图 4-1）：“3”即市级应急管理机构、市属 13 个专项应急指挥部和 18 个区县应急管理机构，“2”即以 110 为龙头的市紧急报警服务中心和以市信访办 12345 为统一号码的非紧急救助服务中心。同时，为高效处置突发公共事件，构建了明确的责任体系，分别确定了各应急管理机构和专项应急指挥部的第一责任人和主要责任人，并要求做到领导决策不能远离第一现场，专业应对不能远离第一现场。在日常监管中，要求建立全过程管理的责任体系，各级政府对本地区的安全工作负总责，安全责任分解落实到岗、到位、到人。
第二节 上海市突发公共事件应急管理体制的现状
上海是一个特大型城市，地域小、人口多、建筑密集，经济要素高度集聚，是我国最大的商业、金融中心，也是西太平洋地区重要的国际港口城市。一旦发生突发事件，上海遭受的损失将是巨大的。从 2001 年起，上海就开始探索建立城市应急管理体系。
最初是从防灾减灾角度出发，构建城市综合减灾和紧急处置体系。2003 年“非典”的爆发，国家进一步加强应急管理建设工作。根据国家总体要求，结合自身实际，上海在原有灾害事故处置体系的基础上，加快探索建立符合上海城市特点的应急管理新模式。其中，在应急管理体制建设方面，上海从突发公共事件的固有特点出发，立足于特大型城市实际，吸取国外大城市应急管理经验，努力建立有利于快速高效决策和资源统一调度的指挥协调系统，初步形成“两级政府、三级管理、四级网络”的应急管理体制。
一、建立分级分类的组织体系
在市级层面，成立了上海突发公共事件应急管理委员会，部署全市突发事件应急管理工作。其日常办事机构市应急办设在市政府办公厅，并负责市政府总值班室的运作，履行值守应急、信息汇总和综合协调的职能。防汛、防震减灾等 11 个市级议事协调机构作为应对突发事件的专业协调机构；各相关委办局是市政府主管本市某种突发事件的职能部门，也是市应急管理工作机构之一，承担相关突发事件的常态管理。在区县层面，结合 19 个区县实际，相应成立了应急管理的领导机构、办事机构和工作机构，明确工作职责，制订工作规范。在市总体应急预案的框架下，强化了应急委办事机构与专业协调机构、工作机构以及区县之间的横向联系，通过确定权责，突出发挥各相关机构的作用，逐步形成以综合协调和专业协调互相支撑、紧密协作的应急管理组织体系和工作格局，充分发挥上海“两级政府、三级管理、四级网络”的体制优势31.
二、加强基层应急管理单元建设
探索实践应急管理与城区网格化管理工作相结合，实行网格化、全覆盖，是上海推进应急管理中心下移的一项重要举措。根据建设部要求，上海市开展了城区网格化管理工作。采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式，面向全市、条块结合，以区为单位，构建数字化城市管理平台。建立市、区两级平台资源，逐步与“12319”城建服务热线等信息平台有机衔接，实现信息资源共享和“一口受理、一网协同”;建立城市综合管理数据库；以社区网络为基本单元，建立全市统一编码，涵盖公共设施、道路交通、环卫环保、园林绿化、其他设施等 5 大类 84 种基础设施部件和市容环卫、设施管理、突发事件、街面秩序、综合管理等 5 大类 32 种动态管理事件在内的城市综合管理数据库，逐步实现市、区、街道三级管理层面信息资源共享。
城区管理网格化，就是以信息化为手段，综合集成各种管理服务资源，在特定的社区网格内，及时发现并综合解决城市建设和市政管理的各类问题，更好地满足市民群众需求。这种新模式有利于提高管理的主动性、综合性，有利于体现应对突发公共事件“预防为主”的原则，有利于应急管理的“关口前移”.上海市在开展城市管理网格化工作的过程中，强调要体现应急管理工作的内容，提高各类突发公共事件的预防、化解和应急处置能效。有的区把区应急办（区政府总值班室）和区网格化管理中心的物理位置配置在一起，并安排区网格化管理中心主任兼区政府总值班室副主任。上海市还把这个新机制从社区扩大到企业，开展市级基层应急管理单元建设。选择试点将一些重点区域和高危行业重点单位作为应急管理单元，通过明确管理要素，实现管理环节的全覆盖，形成“条、快、点”相结合的应急管理工作体系。
第三节 我国突发公共事件应急管理体制的现状
一、现阶段我国应急管理组织体系设置
1、领导机构：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。
2、办事机构：国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
3、工作机构：国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。
有关部门包括：外交部、发展改革委、教育部、科技部、国防科工委、国家民委、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人民银行、国资委、海关总署、工商总局、质检总局、环保总局、民航总局、广电总局、体育总局、林业局、食品药品监管局、安全监管总局、旅游局、宗教局、侨办、港澳办、台办、新闻办、新华通讯社、地震局、气象局、电监会、银监会、证监会、保监会、国家信访局、国家粮食局、国家海洋局、国家邮政局、国家外汇局等。
4、地方机构：
地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。
5、专家组：
国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。
目前，我国的公共危机管理系统主要由公共危机管理决策机构、公共危机管理指挥与协调机构、公共危机管理执行机构和公共危机事件系统四大子系统组成。在突发公共事件发生时，决策机构根据信息系统发来的信息进行危机决策，并将做出的决策发至指挥与协调机构，由该机构进行应急指挥和协调，并将具体指令下发至执行机构，进行具体的决策执行、应急救援，最后进入公共危机事件系统。
同时，立法机关通过立法对决策机构、监督检察审计机构和保障机构进行规范与授权，决策机构也可根据自身的决策经验，对立法机关进行意见建议，以促进立法。监督检察审计机构负责对应急管理全过程进行监督检察，保障机构负责应急保障工作。
此外，信息系统、管理咨询机构、专业技术支持机构和社会（含国际）救援支持机构作为应急管理中的辅助机构，主要提供实时信息、管理决策咨询建议、专业技术咨询建议，以及人、财、物保障等。(图略）
