第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
改革开放以来，随着我国市场经济的不断发展，在公共事业管理中政府有效的发挥出自身作用，是满足公共需要，维护和增进公共利益的重要保证。在计划经济时期，为了最大限度集中有限的社会资源，满足公众对科教文卫体等公共服务的需求，我国把科教文卫体等相关社会事务作为政府负责的事业，形成了政府通过高度计划对特定社会事务进行直接管理的公共事业管理体制。政府采用行政化的管理方式，统一管理公共事业的人权、物权和财权。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，传统公共事业管理体制中政府高度行政化的管理方式，已经不能有效的提供公共产品，不能满足人们对公共服务的需要，我们要重新界定政府在公共事业管理中的作用。
在公共事业管理中，公共教育事业受政府作用的影响较大，其中又以公立大学最为典型。我国内地公立大学发展过程中，政府将公立大学当作下属机构，与公立大学之间是上下级的隶属关系，政府运用行政手段对公立大学进行拨款和质量监控，使公立大学的发展受到一定程度的制约。香港作为我国的一个特区，在对公立大学的管理上有其独到之处。香港政府结合公立大学的实际情况，协调与公立大学之间的关系，有效促进了公立大学发展，并取得了令人瞩目的成就：其中，香港大学、香港科技大学、香港中文大学成为世界排名前五十的顶级大学，而像香港理工大学、香港城市大学等也成为亚洲知名学府。香港公立大学所取得的成就与香港政府所发挥的良好作用密不可分。
1.1.2 研究意义
在经济社会不断发展的今天，政府是公共事业管理的主体和核心，研究政府在公共事业管理中如何发挥作用和在多大的范围内发挥作用有重要的意义。
本文以公立大学发展过程中的政府作用为切入点，选取我国香港地区为例进行分析。在香港公立大学的发展过程中，香港政府不直接管理公立大学，对公立大学的拨款以及质量监控等事务均交由教育中介组织完成。教育中介组织的参与，既维护了公立大学的自治又将政府对公立大学的影响控制在一定范围内。同时，香港地区的公立大学作为独立的法人，有较大的自主权，政府在法律规定的范围内对公立大学进行监督。香港地区的管理实践，对改善内地公立大学管理中的政府作用带来了一些思考，如：政府可以将通过行政手段对公立大学进行的直接管理转变为以经济法律手段为主的宏观管理和间接管理；政府在管理中应推进政校分开，完善公立大学法人制度，建立公立大学内部法人治理结构；政府还可以引入专业的教育中介组织参与到政府对公立大学的管理中，使政府对公立大学的拨款以及质量监控更为有效。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国内研究综述
国内学者对于香港政府在公立大学发展中作用的研究，主要从香港政府对公立大学的管理方式、香港政府对公立大学的拨款及质量监控等角度进行。同时，国内学者也研究了内地政府管理公立大学的方式等相关内容。
香港政府对公立大学的管理方式中，以宏观的非直接管理为主，注重发挥教育中介组织的作用。施小平（2006）认为香港公立大学的发展过程中，政府主要通过拨款及教育评审对公立大学进行管理，不干预公立大学的日常运行。政府从宏观上制定教育政策引导公立大学发展，并通过教育中介组织调控公立大学的行为。
①李建超（2006）提出香港政府重视发挥大学教育资助委员会在公立大学运行中的作用。大学教育资助委员会是独立的教育中介组织，主要负责对公立大学教育经费的核定和划拨，并定期对公立大学进行教学及研究评审。
②孙福金，査竞春（2010）提出香港政府主要通过法规、政策等方式从宏观上对公立大学的发展进行调控，政府不直接管理公立大学。
③韦家朝（2012）认为在香港公立大学的发展过程中，香港政府构建了“政府一中介组织一高校”的管理模式，其中大学教育资助委员会、质素保证局等教育中介组织，成为沟通政府与公立大学两者的桥梁。
④综上所述，几位学者主要介绍了香港政府从宏观上管理公立大学，注重发挥教育中介组织的作用，对香港地区的研究还可以更为深入的分析政府通过法律对公立大学进行的内部监督以及政府对公立大学间接管理的具体方式。
在香港公立大学的发展中，香港政府既要保证公立大学的基本运行，又要保证公立大学能提供良好的教育。卢建红（2005）认为香港政府通过大学教育资助委员与公立大学一起讨论确定各大学角色的划分，使大学的发展各有侧重。大学教育资助委员会也对公立大学进行教学质素检讨工作。
⑤柯闻秀（2007）提出香港政府对公立大学的拨款依靠大学教育资助委员会完成，大学教育资助委员会每3年向公立大学提供一项整体拨款。大学教育资助委员会就公立大学的未来发展计划与大学进行沟通。
①刘晓阳（2010）指出大学教育资助委员会是香港政府和公立大学之间的联系组织，大学教育资助委员会负责检视公立大学的发展计划以及所需的教育经费，并向政府提供中立的专家意见。
②吴玫（2011）认为香港质素保证局所进行的质素核证工作是为了确保公立大学的教育质素得以维持并有所提升，审视公立大学在提高教学质量上是否切实做出努力。
③彭泽平（2012）提出香港政府将公立大学的质量保障和评估工作交由大学教育资助委员会等中介组织进行，保证了公立大学教学科研等活动具有优良水平。
④综上所述，几位学者研究了香港教育中介组织的一些功能，在政府对公立大学作用的研究中，还可以深入分析香港政府是如何通过和教育中介组织的合作，从拨款程序和拨款模式上调控公立大学的行为，以及香港政府如何通过教育中介组织对公立大学的教学与科研质量进行有效的监控。
我国内地政府对公立大学采取的是行政化的直接管理，公立大学缺少运行的自主性，政府未能在公立大学的发展过程中发挥有效的作用。孔丽芬（2008）提出在内地公立大学运行过程中，政府将公立大学当作其下属机构，对公立大学进行直接领导。
⑤陈学飞（2010）认为内地政府对公立大学的管理过多过细，公立大学处在政府巨大、复杂而细致的管控网络之下，成为接受和执行政府指令的部门。
⑥别荣海（2011）提出我国经济正从计划体制向市场体制转型，公共事业管理体制也要随之变革，这种变革在公共教育事业管理中的体现是政府向社会、市场、学校放权，而内地政府通过教育行政部门对公立大学进行直接管理、严格控制，不利于公立大学的进一步发展。
⑦综上所述，几位学者分析了内地政府管理公立大学中出现的问题，还可以研究应如何界定政府在公立大学发展中角色，政府在公立大学发展过程中应发挥着怎样的作用。
1.2.2 国外研究综述
国外学者对于我国香港地区政府在公立大学发展中作用的研究，主要集中在香港政府的间接管理方式上，即香港政府如何通过大学教育资助委员会这一教育中介组织有效管理好大学；同时，国外学者还研究了香港政府对公立大学质量监控方面的内容。
对于香港公立大学发展中政府进行的间接管理，David Post（2003）认为香港政府在公立大学快速发展阶段，通过相关政策大力促进大学教育资助委员会等教育中介组织发挥作用，对公立大学产生了深刻的影响。自 20 世纪 80 年代开始，随着香港公立大学在数量上不断增加，香港政府认为需要从公立大学的角色划分、国际化大学教育发展以及大学质素保证机制的建立等方面进行管理。
香港政府通过支持大学教育资助委员会的发展，协助政府对公立大学进行以上几个方面的管理。
①Paul Morris（2010）认为随着香港经济的发展，对人才的需求日益加大，但政府对公立大学的资助能力有限，这就要求大学更加重视对教育资源使用的效率，重视投入和产出。香港政府重视发挥大学教育资助委员会在公立大学拨款中的作用，大学教育资助委员会向政府提供拨款意见，监督公立大学是否合理有效的利用了款项。
②Janelle M. Curry（2012）提出香港政府在2008 年全球金融危机后，希望通过教育产业的发展推动经济结构的多样化，并通过知名大学的培育提高香港在国际上的竞争力和全球声誉。香港政府及大学教育资助委员会有针对性的引导高校的发展，培养符合地方经济发展需要的人才。大学教育资助委员会对公立大学的功能进行区分，推动公立大学朝着特色化的方向发展，实现教育资源使用率的最大化。
③综上所述，几位学者主要分析了香港大学教育资助委员会在政府管理公立大学中所发挥的作用，我们还可以分析不同的教育中介组织在政府管理公立大学中发挥的不同作用，及对政府管理公立大学的影响。
关于香港政府对公立大学的质量监控，David D. Dill（2000）认为随着香港地区市场经济的日趋发达以及国际化程度的不断提高，香港政府更加重视公立大学的多元化发展，强调公立大学之间的竞争，并要求公立大学的教育能具有国际化水平，能为香港地区提供更多符合经济发展需要的国际型人才。香港政府通过大学教育资助委员会等中介组织开展的质素保证工作，促进公立大学在教学科研等方面的质素不断提升。
④Kerry J. Kennedy（2011）提出香港政府通过大学教育资助委员会努力提高公立大学的教育质量。香港大学教育资助委员会2005年通过了一项以成果为基础的对公立大学教学质素的评核方法，并定期对大学进行质素评估。大学教育资助委员会希望通过以成果为基础为的质素评核，使公立大学在明确的教学目标下，整合不同的资源，并对将来的发展进行规划。
⑤综上所述，几位学者的研究集中在分析香港政府重视公立大学教育质量的原由，政府相应开展的质量保证工作，我们还可以深入分析政府如何通过教育中介组织有效的进行教育质量保证工作以及对公立大学产生怎样的影响。
