第 4 章 香港经验对内地的启示
我国内地公立大学的发展过程中，政府对公立大学采用的是直接管理，公立大学作为教育事业单位，未能真正的发挥出法人治理的功能，公立大学缺少自主性。在政府对公立大学的拨款中，未能通过拨款方式的设计使大学提高对款项的使用效率并激励公立大学快速有效的发展。在对公立大学的质量监控中，忽视了对公立大学质量保证过程的监控。香港政府在公立大学的发展过程中，良好的处理了政府与公立大学之间的关系，依照完善的法规条例，通过教资会等教育中介组织开展的拨款和质量监控等工作，对公立大学实行了有效的间接管理。香港地区的经验对改善内地公立大学发展中的政府作用有以下几点启示。
4.1 合理界定政府在公立大学发展中的角色
我国内地公立大学的发展过程中，政府对公立大学采用的是直接的行政化管理。
①政府通过教育行政机构对公立大学进行管理，使公立大学的发展缺乏自主性，不能有效的提供符合经济社会发展需要的教育产品。政府在公立大学发展中，应更多的发挥服务和监督作用，而不是对公立大学的发展运行进行具体管理。香港政府为避免直接管理对公立大学自主性的干涉，仅依照法律规定对公立大学的发展进行一定程度的监督，对公立大学的拨款和质量监控等工作则交由专业的教育中介组织完成。香港政府的间接管理方式，有效的促进了公立大学的发展，造就了香港大学、香港中文大学、香港科技大学等一批知名院校，并通过公立大学的人才培养和科研力量带动了香港地区社会经济的快速发展。
根据香港地区的经验，我们需要在政府管理与公立大学自主之间找到一种平衡。一方面，内地政府应明确自身在公立大学发展中的角色，政府是公立大学发展中的服务者和监督者，而不是直接管理者。政府应逐步弱化对公立大学的直接行政管理，并采用间接管理方式，从宏观上通过教育政策的制定明确公立大学的发展方向，通过经济手段调节公立大学的行为，监督公立大学运行发展情况。在有限的范围内实现对公立大学的管理，增加公立大学的办学活力与自主性。另一方面，应完善相关教育立法。通过相关教育法律法规的不断完善，使政府可以根据法律规定的职责、权限对公立大学进行管理，规范自身行政权力的使用，从而在公立大学的发展中发挥科学、合理的作用。
4.2 完善公立大学法人制度
1998 年我国颁布的《高等教育法》中规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”,自此，我国公立大学的法人地位正式确立。内地公立大学作为事业单位法人，无论从外部还是内部都没有真正的实现法人治理。
①从外部来看，内地政府并未将公立大学作为独立的法人主体，政府与公立大学之间的委托代理关系并未形成，政府将公立大学作为其下属机构，使公立大学缺少自主性。从内部治理来看，内地公立大学没有真正建立起内部法人治理结构，民主决策机制缺乏，内部监督机制不健全以及社会参与度低。法人制度的不健全，影响着公立大学办学的质量和效益，阻碍了现代化公立大学的发展。香港公立大学的法人制度中，各公立大学均为真正意义上的法人主体，公立大学受政府委托向社会提供优质的高等教育。同时，香港公立大学内部法人治理结构成熟，公立大学建立了完善的权力和决策机制，实现了学校、政府和社会力量在治理中的平衡，共同推动了大学的发展。
基于香港地区的经验，内地政府在公立大学发展中，应将公立大学的所有权与管理权分开，将公立大学当作独立的法人，而不是把公立大学作为下属机构。
一方面，政府要完善内地公立大学的外部法人治理，明确政府与公立大学之间的委托代理关系。政府作为委托人把提供高等教育产品的事项委托给公立大学，由公立大学开展办学并承担由此带来的责任和义务，政府为其提供资源并进行监督。另一方面，公立大学内部应建立法人治理结构，逐步完善内部民主决策机制。
政府应逐渐淡化对公立大学的内部管理，促进公立大学建立内部法人治理结构，通过内部法人治理体系完成学校管理人员的选拨以及重大事务的审议等工作，可以通过学校董事会的设立，使校内人员以及校外的包括政府、企业、教育界等相关人员参与到大学的治理中。这种多元主体共同治理的方式，可以使学校、政府、社会的力量在校董会中得到平衡。
4.3 增强政府对公立大学拨款的科学性
内地政府对公立大学的拨款，长期以来都是通过政府的财政部门以及教育部门向公立大学直接拨放。
②政府缺少与公立大学之间的有效沟通，未能通过拨款程序和拨款模式的设计来真正的促进公立大学的发展。我国内地 2010 年政府财政性高等教育经费投入额为 2965.3 亿元，占当年 GDP 的比重为 0.74%,当年香港地区政府对公立大学的补助金总额为 142.3 亿元，占香港当年 GDP 的比重为0.81%.在政府的拨款力度中并没有较大差别，但香港政府更注重拨款程序和拨款模式的设计。香港政府通过教资会对公立大学进行拨款，使拨款的分配更加规范有效。香港政府还通过不同的拨款模式引导大学发展，如通过公式拨款使各公立大学能公平获得基本的教育资源；通过研究用途资助金和配对补助金计划，引入竞争机制，鼓励公立大学不断提高自身科研水平，提升大学整体实力。
从香港政府对公立大学拨款的经验来看，我们要增加政府对公立大学拨款的有效性，减少政府直接拨款对公立大学的干预。内地政府可以通过培育拨款中介组织，作为政府与公立大学之间沟通的桥梁。在政府对公立大学的拨款程序中：
该拨款中介组织一方面应向政府提供专业的拨款建议，为政府制定整体的拨款计划；另一方面该中介组织应积极与各公立大学进行有效沟通，了解公立大学所需。
在拨款发放后须监督公立大学对拨款的使用情况，确保公立大学将拨款使用在教学科研与发展所需上。在拨款模式方面，中介组织应在保证公立大学基本资源所需的基础上，通过拨款模式的设计有效的促进公立大学发展。还可以通过评定公立大学在人才培养和科学研究等方面取得的成绩，引入绩效拨款方式，促使公立大学重视教学科研并提高对资金的使用效率。拨款中介组织可以利用一部分拨款，用来鼓励大学积极引入社会资源，但应考虑不同公立大学的具体情况，在同类别的公立大学的设置相应的配对拨款标准，使政府对公立大学的拨款在公平的基础上，重视效率。
4.4 改善政府对公立大学的质量监控
我国内地政府对公立大学进行的质量监控工作中，以教育部和地方教育行政部门建立的直属事业单位性质的高等教育教学评估中心、教育发展监测和评价部门为主对公立大学进行教育质量监控。在对公立大学的质量监控中，这些机构作为政府直属单位，以指导和检查的方式对公立大学的教育工作进行考核，注重公立大学的质量控制结果而非过程，缺少对公立大学内部质量控制的重视，未能真正促进大学改进教育质量。香港地区政府在对公立大学的质量控制中，交由专业的教育中介组织完成，重视公立大学的质量保证过程和内部质量机制的设立，对公立大学的教学质量和科研质量进行了有效的监控。
根据香港地区政府对公立大学质量监控方面的成功经验，我们得到以下启示：内地政府对公立大学进行的质量监控，在强调监督的同时更重要的是鼓励公立大学的参与合作，以促使公立大学真正的去改进教育质量。政府应注意到对公立大学的质量监控工作是一个持续性的过程，而不能将其作为一个评估任务。在监控的过程中，政府应关注公立大学对拟定教育目标的实现程度，大学在提高自身教育质量上所做的工作，对发展中存在的问题是否进行了改进，确保公立大学将教育资源应用在提升教学科研水平、提高教育质量上。政府还应鼓励公立大学从内部建立质量保证机制，使公立大学重视改进教育质量的过程。最后，政府还可以发挥社会的力量，建立专业的社会中介组织，通过国内外一流专家的参与，以更为科学有效的方式对公立大学进行质量监控。
