第一章 绪论
1.1研究背景与问题的提出
本文论述中所谓的铁路客运产品,是指通过铁路各次客车实现旅客安全位移的过程,其中包括进站后、出站前以及客车上所享受到的各种服务,而车票则是旅客购买铁路客运产品、铁路实现旅客位移的合同。
新公共管理运动兴起于20世纪70年代末80年代初,以英国撒切尔内阁和美国里根政府为代表的西方发达国家均出现了大规模的政府再造运动,即新公共管理运动。奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中,把“新公共管理”概括为建立掌舵而不是划桨的政府、发挥社会组织作用的政府、把竞争机制注入到服务中去的竞争性政府等十个方面。
到20世纪90年代,这一运动已经成为席卷欧美主要发达国家以及其他发展中国家和转型国家的一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。各国政府运用“新公共管理”推进公共服务业改革的方法不同,但是“新公共管理”的内容大体一样。对于新公共管理的内涵,很多公共管理学者和实践者们做了不同的概括和阐述。
铁路作为大众化交通工具,人民群众出行必不可少,尤其是在高速铁路迅猛发展的新形势下,铁路作为旅客国内旅游、探亲、出差、访友首要交通方式的地位更加重要。
铁路客运产品作为具有非竞争性、可排他性的准公共产品,如何更加公平公正公开有效地提供给消费者,是社会各界讨论比较激烈地一个课题。但是长期以来,铁路客运产品被国有资本高度垄断,权力寻租、资源浪费、质次价高、安全不好等问题比较突出,社会各界和广大旅客对此多有意见。2013年8月国务院出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发2013 33号),明确指出,向地方政府和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路,为广西铁路客运产品市场化供给提供了政策支撑,打开了可行性通道,但是究竟如何实现广西铁路客运产品供给市场化仍然是一个全新的课题。新公共管理运动提出公共产品供给主体多元化的理论,将部分准公共产品交由私人或政府和私人联合提供,能够通过市场的方式有效减少低效浪费、腐败寻租等政府失灵现象。本文着眼于兴起于西方的新公共管理理论,基于国务院文件的政策依据,以管辖广西铁路的南宁铁路局为例,充分借鉴西方各国铁路客运产品市场化供给经验,对国内外铁路客运管理方式、其他运输方式客运市场化方式进行对比分析,从中挖掘出构建广西铁路客产品市场化的途径和方法,从而为完善铁路客运产品市场化供给奠定理论基础,为提高铁路客运效率和服务质量、更好地服务人民群众、促进经济社会发展提供有意义的参考。
1.2国内外研究现状、水平及发展趋势
曼昆在《经济学原理》中指出,市场是组织经济活动的一个很好的方法,市场经济能够以更加有效率的方式推动整个社会经济福利的提高,公共产品市场化供给,可以增加竞争,有利于提高社会和经济效益。美国学者尼斯卡兰也认为,许多由公共部门提供的服务如果改由私人部门来提供,效率会提高。
公共选择理论学派提出政府失灵理论,提出政府及其雇员有经济人的特征,导致政府出现权力寻租、权力扩张和官僚主义,从而影响每位国民的切身利益。就公共产品而言,大部分公共产品的供给被政府和国有资本垄断,其他替代品人民没有选择的余地,就会导致政府失灵现象增加。交易成本理论也强调依托市场竞争机制减少政府失灵现象,而且交易成本角度看,公共产品提供的市场主体也不可能仅此一家。这为探讨铁路客运产品这一准公共产品市场化供给提供了理论依据。
我国学者张检、裘然运用阿尔钦产权之链的数学模型对私人参与公共产品提供的行为进行了论证,其结论是在产权明确的前提下,私人参与提供公共产品要比政府提供对产品的关心值要高,这就说明私人提供的效率要高于政府。这既证明尼斯卡兰的观点,也为公共服务市场化提供了必要性的佐证。美国学者萨瓦斯根据排他和消费两个变量对人类所享用的物品和服务进行分类,认为公共服务领域所提供的物品和服务属于排他完全可行的纯共同消费品,即为可收费物品。这类物品由于排他是可行的,使用者只有付费,提供者才愿意供应物品,因而能够由市场来提供。这就为公共服务市场化提供可行性的佐证。
我国学者邱曼京和刘银喜认为,我国公共产品要是想市场化供给,可以借鉴新公共管理运动带来的一些启示,就是依靠市场竞争的办法弥补政府失灵的不足,具体做法就是将一些准公共产品全部或部分交友社会或私人资本供给,或者交由公共部门和私人企业联合供给。世界上有近50个国家公共产品市场化供给已经取得一系列成功实践,为运用新公共管理理论解决公共物品市场化供给这一课题提供了可靠实践基础,事实上也说明了由市场上的社会资本或私人资本供给一直由国有资本垄断的公共产品,其结果也未必会使公共利益受损,只要引导得力,一样可以提供高效率高质量的公共产品。
我国学者王洪谭和叶金国认为,由于大量公共产品由政府或国有企业直接提供,各种弊端见露端愧,导致公共产品生产的无效率、低质量问题频繁发生;同时,还产生了由于国有公共产品提供企业的财政亏损导致财政困境,政府或国有企业直接提供公共产品的成本居高不下,对政府财政形成巨大压力;公共产品垄断供给导致的权力寻租和腐败现象也引起社会公众极大不满。这一问题以原铁道部部长刘志军贪污受贿、滥用职权问题爆光为代表,接连引出10位铁路系统厅级以上干部腐败案件,就可以充分印证。
我国学者杨灏更从必要性与可行性这两个方面分析了公共服务市场化的必然趋势。
必要性有:市场化源于现实世界中的“政府失灵”;市场化可以增强竞争意识;市场化有利于解决基础性项目面临的资金短缺问题。可行性有:理论学术的演进为其实施提供了依据;技术的进步;政府职能改革;产品质量的可检验性。
笔者综合一些学者对新公共管理理论的论述和概括,认为新公共管理在实现国外铁路客运产品市场化供给中,应该着重强调一下内容:一是重新界定政府角色定位。二是推行政府专业化管理。三是引入企业管理方法。四是推行绩效管理。五是强化投入产出控制。六是引入市场竞争机制。七形成以顾客为中心的价值取向。
总而言之,目前铁路客运产品市场化供给在发达国家已经有了成功经验、也有失败的教训。国内由于铁路迟迟未实现政企分开、改革步伐滞后,国内许多专家学者的研究还没有触及到铁路客运产品市场化供给这一主题,再加上国务院相关文件刚刚出台不久,而具有可操作性的具体实施细则尚未出台,所以国内铁路客运产品市场化供给的理论研究相对滞后,国内学者对铁路客运改革的研究还停留在政企分开、网运分离、主辅分离等管理结构调整的层面,还没有很好地触及到铁路客运产品市场化供给这一深层次问题。再加上,以往的研究大都以发达国家为参数或模板,没有能够全面深入分析中国的国情和铁路的路情,形成的研究成果和意见建议难免有生搬硬套、水土不服的缺点和不足,研究缺乏足够的深度。这些作者有些为高校交通运输专业的师生,有理论泛泛而谈,却无铁路客运工作实践经验,无法深入涉及或全面看待问题。
1.3研究目的与意义
在科层制的官僚管理模式下的铁路客运产品供给垄断性提供、效率低下、产品和服务质量不高、个人自由选择权利难以保证等问题比较凸显,难以满足现代社会人民群众个性化、柔性化、高质量公共服务需求,必须引入场竞争机制,加快铁路客运服务业改革与发展。客运产品生产供给主体单一,广西铁路所以客运产品均由南宁铁路局及其控股的广西沿海铁路公司提供,铁路客运产品生产高度垄断,缺乏有效和充分的市场竞争;主要依靠国有资本的铁路客运投融资体制不适应铁路发展需要,导致高铁运营初期巨大债务压力和运营亏损长期存在,铁路客运企业运输经营面临困境;铁路客运企业用工机制不够灵活,客运系统干部职工队伍综合素质不够高,冗员大量存在,服务意识、技能、素质滞后于旅客需求,影响客运服务质量和效率。本文从制度保证、利益保证、安全保证、人员保证、服务保证等方面进行论证,以期解决实现广西铁路客运产品市场化供给所涉及到的问题。
1.4研究的具体目标
本文以广西铁路客运产品市场化供给为研究对象,通过对比国外铁路客运产品市场化供给模式的成功经验,结合广西铁路客运产品供给现状以及客运服务质量、安全监管现状,归纳总结广西铁路客运产品供给存在的主要问题,尝试运用新公共管理理论知识,从引入市场竞争机制出发,对这些问题产生的原因进行分析,结合实践的角度提出针对当前实现广西铁路客运产品市场化供给可采取的解决对策。
1.5研究方法
调查研究法:通过深调查广西铁路客运产品供给现状,与部分旅客、铁路客运工作人员交流访谈调研,并对近年来公开出版或内部发行的统计资料,如《中国铁道年鉴》《南宁铁路局年鉴》以及各年广西铁路客运报表等资料,运用定性定量分析技术,以这些资料所提供的大量数据为依据,对获取的资料、数据进行科学统计,分析这些资料、数据及它们之间的关系,从而认识和掌握广西铁路客运供给现状和存在问题的深层原因。
文献查阅法:通过查阅中国期刊网、万方数据库等,从各类公开发表的理论文献中查找、研究和铁路客运市场化供给课题相关的论述,以及与新公共管理相关的内容,作为本文论证依据。
比较分析法:通过广西与英国、法国、德国、美国、日本等发达国家铁路客运产品供给状况的比较分析,得出共性与个性的结论。
1.6创新点
实现广西铁路客运产品市场化供给,事关广西5000多万各族群众的切身利益。广西铁路客运产品供给由国有资本垄断,一定程度存在高投入低产出、服务质量不高、市场竞争不充分等问题,广大旅客对铁路客运购票、服务、价格等方面存在的问题一直反应比较强烈。本文按照新公共管理理论提出了通过在国有资本垄断广西所有铁路客运产品的情况下,引入市场竞争机制、构建社会和民营资本独资或控股的铁路客运产品供给主体,改善公共产品供给质量和效率;提出了在客运安全监管、客运投融资主体、客运安全监管、客运服务质量监督等客运产品关键环节引入市场竞争机制的新思路,以期解决国有资本垄断导致的广西铁路客运产品供给存在的问题,为广大旅客提供更加便利的客运服务。
