第四章 实现广西铁路客运产品市场化供给的主要对策
新公共管理主张用在公共产品供给中引入市场竞争机制,依靠市场的力量来改进公共产品供给状况。引入市场竞争机制,促使公共产品供给优胜劣汰局面的形成,其最大受益者应该是广大消费者。这一理论对实现广西铁路客运产品市场化供给具有重要指导意义。
4.1建立铁路客运市场准入机制
4.1.1明确铁路客运产品市场化范围
由于铁路客运设备较为昂贵,6辆编组的动车组造价在2至3亿元,投资规模较大,投资回收期较长,所以必须要有优质的客运产品、客流旺盛的区段交由社会和民营资本参与竞争,否则赔本买卖是没有人愿意参与。要吸引社会和民间资本参与铁路客运产品供给,现有的国有铁路客运企业必须拿出诚意,选择一些客源充足、收益较高的高速动车、动车等优质铁路客运产品,实施合作经营或交由民间资本控股经营。例如,广西铁路就可以试行在客流充足的南宁至柳州、桂林、北海、梧州、贺州、钦州等区内主要城市之间或者南宁至北京、上海、武汉、长沙、广州、深圳之间的高速动车或动车产品上尝试市场化,吸引广西以及省外地方企业或者民间私人资金进入,通过合作经营或者控股经营等方式实现市场化供给。
4.1.2探索建立铁路客运公司
大力发展股份制和民营经济,对现有的国有南宁铁路局和广西沿海铁路公司铁路客运企业,通过股权置换、股权转让等方式,实现国有资本有序退出,为社会和民营资本参与建立铁路客运公司创造条件。大力清理广西铁路内部关于行业垄断的规定,允许符合经营条件的国内外铁路客运企业跨省设立独资或合资公司参与铁路客运产品提供。不管任何单位和任何人都不能以不正当、不合理、不合法的理由拒绝、阻挠实施私人铁路客运企业提供铁路客运产品。国家铁路局作为行业主管部门应根据广西不同铁路线路的客流量、运力投入价格和客运效益情况合理确定各个铁路客运企业客运产品经营期限。
积极推行铁路客运产品经营期限制,废除铁路客运产品生产提供终身制,定期由铁路行业管理部门根据各个客运产品提供企业在经营期限内规范经营、服务质量情况确定其能否继续经营,切实解决客运市场能进不能出等问题,做到进出有序、协调发展。全面推行铁路客运产品经营权招投标工作,面向全社会公开公平地选择铁路客运产品供给企业,从源头上规范铁路客运经营,提高客运产品安全保障和服务质量。
4. 2建立客运市场化投融资体系
4. 2.1构建多元化铁路客运投融资主体
鼓励广西各级地方政府和各类企业控股建设经营广西境内城际铁路和支线铁路客运产品,积极推进广西境内城际和支线铁路客运产品实施股权置换,实现由广西地方政府或其他社会企业控股经营,形成多元化的投资格局。根据中国铁路总公司研究建立国家铁路发展基金的新形势,以广西铁投集团为主体,谋划搭建吸引广西全社会和民间资本投资广西铁路客运产品的平台,合理确定投资回报率,提高社会资本投资铁路客运的吸引力。在国家对广西铁路债务性筹资给予支持的基础上,继续赋予广西铁路债券发行力度及规模,确保现有广西国有资本控股铁路客运企业可以持续获得银行贷款,国家有关部门、地方政府对铁路客运实行的原有优惠政策继续执行。
4.2.2开放社会和民间资本进入
要实现广西铁路客运产品市场化供给,必须吸引广西区内外社会和民营资本进入广西铁路客运领域,彻底改变国有资本完全垄断、独占天下的局面,形成国有资本、社会资本、民间资本竞相竞争的局面,为广西铁路客运市场注入源源不断的生机活力。进一步开放社会和民间资金进入广西铁路客运市场的渠道,按照国务院关于推进铁路投融资体制改革的指导意见,鼓励和引导广西乃至区外社会民间通过直接投资客运专线建设、动车组等客运装备采购、客运服务业务分包等领域。对现行收益较好的高速动车、动车和特快列车客运产品实行公开招标,吸引更多的社会和民间资本参与客运产品生产;同时,引导实力雄厚社会和民间资本通过转让产权、合资入股等途径,成立独立法人客运企业,直接运营部分优质客运产品。明确社会和民间资本投资回报比例和途径、铁路客运收入清算等问题,创造公开、公平、公正的铁路客运市场环境,保护社会和民间资本所有人的合法权益。
4. 2. 3调整铁路总公司国有资本控股比例
目前,中国铁路总公司及其下属的南宁铁路局按照51%的出资比例与广西地方政府联合支撑铁路客运线路建设融资,由于铁路企业运营情况逐步恶化、广西地方财力十分有限,所以通过银行贷款方式解决融资难题成为无奈之举。但实际上中央给的政策是,最低可以在25%的幅度控制中国铁路总公司在铁路客运项目资本金中的比例,但是从目前情况来看,中国铁路总公司此前一直还是严格将资本金比重控制在51%,其中大部分采取银行或信托贷款。目前,中国铁路总公司负债已经超过2.6万亿,每年偿还的银行利息在2000亿左右,南宁铁路局负债已经上千亿,每年支付银行利息20亿左右,占到每年运输营业收入的11%左右,严重影响广西铁路客运可持续发展能力。受困于即将集中爆发的巨额债务问题,按照中国铁路总公司主要投资全国骨干铁路客运路网和客运交通动脉的原则,调整中国铁路总公司及其下属的南宁铁路局在广西铁路客运业务上的投资策略,改变过去在客运铁路项目投资上,中国铁路总公司及其下属的南宁铁路局一旦参股,基本上都要保证中央国有资本一家独大的控股地位,至少也要与广西地方政府维持51: 49的出资比例,尝试有选择性地退出广西区内千线客运线路之夕F的城际铁路客运项目投资,已经参与投资的在建铁路客运项目或不再变动,但应该不再参与新的广西城际铁路客运项目,区域铁路客运项目筹建资金来源今后将主要依靠广西自治区政府以及沿线各级地方政府通过社会化融资渠道来解决。
4.3实现客运用工市场化
4.3.1破除干部工人身份界限
目前,广西铁路客运企业干部、工人身份相对固化,当上干部就永远是管理人员,定位工人就基本固化在服务一线,必须优化铁路客运干部人事制度改革,创新人才使用评价机制,坚持组织选拔和竞争性选拔相结合,扩宽选人用人的视野和渠道;在客运基层单位稳步推行中层及以下管理人员、专业技术人员岗位管理,打破操作技能人员相互流动通道,鼓励各类客运人员岗位成才,拓展客运人才发展空间,打通铁路客运人才的上升空间,促进各类人才竞相成长。打通客运管理人员和客运专业技术人员相互流动通道。切实转变客运专业技术人员管理使用理念,把客运专业技术人员放到生产一线主要作业岗位培养。在管理上,积极推进客运企业岗位管理,打破身份、年龄、学历、级别限制,客运专业技术职务聘任不受编制限制,客运专业技术人员在一线既可参加专业技术职称晋升,也可参加相应岗位职业技能鉴定;在待遇上,专业技术人员在客运一线主要作业岗位工作期间,同时享受对应的专业技术岗位津贴、职业技能津贴和高技能人才技术岗位津贴,岗位工资就高支付,增加专项奖励。
4. 3. 2实施客运员工分类化激励
根据广西铁路客运员工职位、能力、贡献的不同,分类建立市场化的激励机制,取消现行的类似于大锅饭的分配办法,更好地发挥工资收入的激励导向作用。根据广西铁路客运企业实际盈利水平和经营能力,制订与市场其他客运企业接轨的收入分配制度,合理确定广西客运企业高、中层人员与企业职工平均水平的比例关系,研究制订统一的、相对合理的铁路客运企业高、中层人员与企业职工平均水平的比例关系,真正实现公开化、透明化,充分激发各个岗位上客运员工的积极性主动性。继续鼓励铁路客运企业根据自身生产经营特点实行相应的科学管理和灵活有效的工资分配形式,探索解决生产辅助人员,尤其是内部机构管理人员准确合理的工作量化评估、定量考核难题,建立健全工资分配的动态管理机制,将基本工资制度与灵活多变的分配形式有机结合,使工资分配既反映职工潜在的技能差别和静态的岗位差别,又反映客运职工实际劳动贡献的差别,将有限的工资用好用活。建立职工工资正常增长机制。在不违反法律法规、公平效益的基础上,保证广西铁路客运职工收入应和企业效益保持一定的比例同步。不仅要考虑本行业效益情况的,也要充分考虑相关企业工资水平、区域工资增长幅度、国民经济发展状况以及物价上涨等因素,使铁路客运职工名义工资和实际工资都保持相对增长。
逐步建立铁路客运职工工资收入目标机制,近、中、长期目标相结合,既有相对比例,也有相对数额,列入铁路企业发展规划及目标考核。
4. 3. 3营造客运员工成才环境
广西铁路客运企业要把客运人才工作的重点更多地放到搞好服务上来,大力营造有利于客运人才成长的创业环境、学习生活环境、人际环境,为人才提供全方位、多层次的服务,诚心诚意办实事,尽心竭力解难事,坚持不懈做好事,感召和聚集各类人才。
一要解决困难。针对客运人才在居住、医疗、子女入学等方面存在的困难,积极主动、悉心周到地为人才服务,切实有效地解决他们工作生活中的实际困难。区分各种情况,全心全意地做好人才服务工作。要为重点专业、重点人才提供良好的生活、工作环境;对愿意到广西铁路客运企业工作的客运专业大学毕业生和急需专业的优秀毕业生,视不同情况给予补助;对愿意到条件艰苦生产一线工作的人才,积极创造条件,为其工作和生活提供方便;对人才在工作上遇到需要协调的问题,组织上要积极予以帮助。二要拴心留人。留人最根本的就是靠事业来吸引人才和聚集人才。逐步增加科研经费,合理安排科技项目,不断扩大科技成果,使客运专业技术人才有用武之地。各级组织要结合工作实践,关注人才的发展,通过建设客运人才小高地、组织技术攻关、给课题、“压担子”等形式为人才搭建个人发展的平台,给人才充分施展才华、展示自我价值的机会。
三要保护权益。高度重视保护客运人才的合法权益。充分尊重客运人才的劳动成果,尊重人才的劳动价值,尊重人才的创造性劳动。依据有关法律和铁道部要求,制定有利于提高人才积极性的激励政策,切实维护好人才的合法权益;制定我局保护知识产权的实施细则,提供政策法律保障服务。
4. 4建立完善客运安全监督体系
4. 4.1强化客运安全风险考核
没有考核的管理是无效的管理。当前一些客运安全管理干部缺乏“较真”精神,“心太软”的现象较为普遍。当客运职工发生“两违”时,往往“高举轻放”,处理不严肃,致使犯错误的客运职工得不到应有的惩处,其他客运职工受不到应有的教育,客运安全违章、违纪问题时有发生,久治不愈。一是要将客运安全风险责任纳入广西各个铁路客运企业安全绩效动态考核。按照客运安全“红线”管理办法要求,对认真执行标准化作业的客运职工给予奖励,对那些管理失职、失责的客运安全管理干部,触及安全风险的人和事,予以严肃处理,做到奖得心动,罚得心痛,形成“有岗就有责、有责要尽责、失责必追责”的安全风险管理考核体系。二是要注重人文关怀,坚持严爱结合。广西铁路客运企业党政工团各级组织要认真做好安全生产过程中的思想政治工作,把严格管理与亲情关爱紧密结合起来,注重亲情管理,视职工如亲人,对客运职工要严格要求、严格考核,但严中有情、严中有爱,用亲情管理的理念凝聚客运安全风险管理的强大合力。
三是要丰富安全检查手段。采用现场“设活”、抽调录音、台账互对、调监回放、同频监听、专调包保写实等防控手段,进一步拓宽客运安全风险过程的控制覆盖面,促进职工养成标准作业的良好习惯。
4.4.2用好内部监管力量
广西各铁路客运企业要承担好安全生产主体责任,抓好各级客运安全监管干部履职履责,牵住安全风险管理的“牛鼻子”。在落实风险管理责任过程中,客运安全管理干部要做到与客运一线职工“同工作、同生活、同检查、同剖析、同整改”,坚持深入现场,督促客运生产岗位人员严格遵章守纪、落实作业标准,帮助职工解决好思想认识、具体工作中的问题和困难。要量化现场检查任务,明确规定客运安全监管干部的任务就是检查问题、发现问题,责任就是分析问题、解决问题,以发现解决客运安全问题的质量、多少来验证工作绩效,联挂经济收入、职务升迁,促使干部养成抓问题、控问题、解决问题的行为习惯。强化客运安全监管干部履责考核,对发生的事故和险情,要追根溯源查找管理责任,严肃问责、定责,对那些作风不实、履职不严的,必须严格追责,促使各级干部主动抓管理、抓落实,主动思考问题、解决问题,调动加强客运安全管理的积极性。
4. 4.3引入第三方监管
交通运输部、国家安全监督管理局、国家铁路局等中央部委要加强对铁路安全监管,探索试行铁路客运安全属地监管制度,组织广西地方政府安全监管力量参与广西路客运安全监管,充分发挥好地方各级安全监管机构的作用;按照科学、合理、公正、公平的原则,组织社会上一些有资质、有能力、有基础的安全评价、监督机构,对广西铁路客运产品的安全性进行全方位监督评价;积极组织第三方力量,破除现有铁路客运安全监管与广西铁路客运企业存在的利益输送关系。同时,高度重视第三方安全监管部门对铁路客运产品安全监管结果的运用,将其纳入参与广西铁路客运产品市场化供给的重要评价指标,通过安全问题一票否决等办法,促使提供铁路客运产品的广西境内各个铁路客运企业自觉抓好客运产品安全性能管理,确保旅客生命财产安全。
4. 5建立客运产品价格市场形成机制
4. 5.1建立铁路客运产品价格与其他运输方式联动机制
不断完善广西铁路客运运价机制,稳步理顺铁路客运价格关系。坚持广西铁路客运运价改革市场化取向,按照广西铁路与区内公路保持合理比价关系的原则制定广西铁路客运产品价格;要统筹考虑铁路、公路、民航、水运等运输方式之间经济成本、资源占用、环境影响、服务质量等指标,合理确定铁路客运产品与其他运输方式客运产品之间的价格比;分步理顺价格水平,并建立广西铁路客运价格随公路客运价格变化的动态调整机制。创造条件将铁路客运价格由政府定价改为政府指导价,增加运价弹性。按照政府定价、政府指导价和市场调节价相结合的方式,针对广西铁路客运产品中高速动车、动车、特快列车等不同产品的速度以及商务座、一等座、二等座,软卧、硬卧、软座、硬座等不同席别,分别制定不同的价格档序和折不扣幅度,更好地满足不同消费层次旅客需求。
4. 5. 2建立客运公益性运输补偿机制
由国家铁路局牵头,组织建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,为社会资本进入铁路创造条件。对于广西铁路承担的学生、伤残军人等公益性运输任务,要建立健全核算制度,形成合理的补贴机制。对于普通旅客列车进行补贴可以促进基本公共服务的充分供给,有利于提升社会福利。对由于运营初期客运市场培育不够高速动车、普速动车产品,以及经停经济欠发达地区沿线小站满足老百姓出行需求普速客运产品,可以在科学测定旅客运输全部成本的基础上,制定客运产品提价和政府补贴明细,考虑到广西铁路地处老少边山穷的经济欠发达地区,促进少数民族地区经济社会发展和维护国家战略安全的社会责任更加重要,铁路客运产品的公益性特征更为明显,所以通过提高客运运价来弥补运输收益亏损客运企业的做法应该更加审慎决定。对此,可以借鉴美国对铁路客运企业实施经济补贴的办法,对必须开行且无法通过市场办法解决客运亏损的客运产品进行全成本补贴,补贴由国家、广西自治区和沿线地市县政府根据实际情况按一定比例进行分摊。
4. 5. 3允许企业根据供求关系合理确定产品价格
与民航不同,作为大众化交通工具的铁路,运价更是关系民生,具有公共属性。国外铁路客运票价大多弹性定价,因为从经营的角度讲,铁路的固定成本支出占相当大的比例,规模经济效应十分显着。尽管政策或文件层面没有明确要推进客运票价改革,但高铁折扣销售符合运价改革市场化取向,利于民众福利提升,改革尝试似乎无需等待明文推进。从市场前景分析来看,高铁实施弹性票价与运价改革方向相契合,消费者也可以得到实惠,因为旅客可以买到更便宜的车票。就客运而言,高速铁路可以实行弹性定价,普速铁路可以实行财政补贴。尤其是考虑到运输的季节性很强,运输淡季低价促销更是许多运输企业改善经营绩效的必选动作。
4. 6建立完善客运服务质量评价机制
4.6.1强化铁路客运服务质量监督
广西铁路客运服务质量的监督应该包括铁路行业的内部监督和来自社会的外部监督相结合。其中,内部监督更应该强调铁路行业主管部门、铁路客运企业的检查考核,查找出客运服务质量存在的突出问题。同时,要按照广大旅客的普遍需齐,全面修订完善客运服务质量指标,将影响旅客主管感受的各方面质量要素进行细化分解,提出具体的服务质量标准要求,并严格按照确立的客运服务质量标准、建立相应的质量监督检查制度,加强客运质量日常动态抽查和静态检查,及时整改旅客反应比较集中和突出的客运质量服务存在问题。也必须加强对客运服务质量结果的有效控制,出台严格的客运服务质量考核办法,充分运用市场退出、经济处罚、行政处理等各种手段,加强客运服务质量考核。外部监督要着眼于旅客客运服务结果,全面听取广大旅客对广西铁路客运产品服务质量的评价,并可以参照国际通行的质量认证体系开展客运产品服务质量认证,由质量体系认证机构负责考核和督促客运企业想方设法改进客运服务产品质量。同时,还应该进一步创新客运服务理念,变传统的管理旅客为服务旅客,把过去管理旅客的职能和一系列禁止性的硬性要求,转变成为亲情、温馨的提示,充分体现以人为本的理念。
4.6.2发挥第三方评价力量作用
为了确保铁路客运服务质量评价结果的公平公正和公开,应该通过引进社会上第三部门力量、与相关高校合作等方式,进行铁路客运产品和服务质量社会满意度调查、收集网上舆情信息、分析旅客投诉建议等方式,进一步建立健全客运服务质量第三方监督评价体系。同时,要高度重视健全第三部门评价机制,大力提高其在铁路客运产品和服务质量综合评价体中的重量,提升综合评价的客观公正性和全面准确性,并在铁路客运企业开展的月度、季度、年度考核中予以釆纳,形成比较科学合理、公平完善的质量评价体系。通过聘请广西自治区各级党委、政府负责人,驻桂全国人大代表、政协委员、媒体记者、社会知名人士等出任铁路客运服务质量监督员,定期或不定期组织他们对广西区内铁路客运产品服务质量进行明察暗访,并及时向铁路客运企业通告调查情况,向社会公开服务质量调查结果;同时,还可以通过设置网上公开意见箱、公布客运月艮务质量投诉电话等途径和办法,主动征求社会各级和广大旅客的对铁路客运产品和服务的意见建议,组建专门机构负责意见的收集、汇总、分析,督促问题整改和结果反馈。
4. 6. 3建立科学的客运服务质量评价指标体系
科学的客运服务质量评价指标体系,应该从旅客的需求出发,确定对旅客评价影响较大的指标及其权重。广西铁路客运服务是多种因素综合作用、相互影响的结果,受不确定因素影响大。而调查旅客对服务评价的目的,在于通过抽样调査获取能够真正反映旅客感受和期望的数据,从而更有效地改进服务,提高满意度。因此,评价指标体系的确定是调查旅客评价成功与否的关键。指标的构建:主要包括旅客出行的方便性,主要包括铁路客运站车设施是否齐全和满足出行需要,站内和其他(电话、网络、代售)售票方式是否方便,售票信息发布提供及时准确列车种类的选择是否满足自己需求,购票成功的等候时间春节、五一、十一期间购票难易程度;旅客出行的经济性,主要包括和其他运输方式比较票价合理列车运行速度满足出行站车商品销售价格合理;旅客出行的安全性,主要包括站车乘降组织是否有序、安全提示和安全检查是否到位、列车运行的事故发生率、人身和财产的事故发生率;旅客出行的正点性,主要包括列车运行正点、列车出发时刻正点、列车到达时刻正点、列车运行时刻正点;此外还应涵盖服务项目的合理性、以及服务人员的合格性,等等。
4. 6. 4强化客运服务技能培训
对客运服务人员的培训应该瞄准航空领域的成功经验,探索实施“联合办学”新模式,充分利用航空业的教师资源、培训设备,对新招收的社会劳务工和实习生进行理论培训,然后通过客运段专业技术人员讲解现场案例和应急处置等课程,做到理论与实践相结合,增强培训效果;分批组织教员到高等院校、兄弟客运段脱产培训、跟班实习,学习借鉴先进教培经验,掌握高铁业务知识。此外,不定期聘请院校教师对列车长、列车值班员和软卧列车员等业务骨干进行管理基础、规章制度等综合培训,提高队伍素质。
探索培训的新模式和新路径,有效利用现有培训资源,缓解工学矛盾突出的现状。组织休班客运乘务员集中进行业务轮训,合理利用作息时间,制定培训方案,汇编典型案例,开展学习讨论,全方位提高业务水平和能力。采用“现场演练”方式,组织客运乘务员在各等级列车上开展实地演练,由专业人员现场进行讲解,最后进行总结点评,提高新职人员实战业务水平。通过组织开展业务竞赛、岗位练兵、技术比武等各类竞赛,提高技术业务水平,形成比学赶超的浓厚氛围,培养各类业务尖子和技术骨干。
