广西铁路客运产品供给现状

　　第二章 广西铁路客运产品供给现状

　　2.1广西铁路客运产品概况

　　目前,广西铁路客运产品全部由南宁铁路局及其控股的沿海铁路公司提供,主要包括高速动车、动车、特快、普快、普速客车等五大类客运产品。这四类客运产品主要根据其运行时速来划分,其中高速动车运行时速最高300公里/小时左右、动车运行时速200公里/小时、特快运行时速最高不超过140公里/小时、普快运行时速最高不超过120公里/小时、普速客车运行时速最快不超过100公里/小时。

　　2.1.1广西铁路客运产品构成

　　广西铁路客运产品固定在约70对、140列客车左右,每天可以为旅客提供座位(卧铺)14万个左右。其中高速动车3对,包括桂林到北京西1对,桂林至长沙南2对;动车9对,包括桂林至北海1对、防城港北至南宁1对、桂林至南宁7对,2014年年内,还将陆续开行南宁至北京、武汉、上海高速动车,以及南宁到广州、梧州、贺州动车;特快列车7对,包括南宁至北京西3对,南宁至越南同登1对、南宁至越南嘉林1对,南宁至上海南1对,桂林至上海南1对;快速列车46对,主要是南宁到西安、南昌、深圳、广州、青岛、郑州、长沙等区外省会城市;普速客车6对,主要是南宁到金城江、贺州、凭祥等区内地级市。从上述客运产品价格来看,以相同距离为例,区内动车二等座票价比大巴稍低;而其他品类客运产品价格相当于大巴价格的50%至70%左右,相当于机票的3折到4折左右。从运价来看市场竞争力较大,从运行时间来看,1000公里以上运距与飞机相比,竞争力不够强。

　　2.1.2广西铁路客运投融资概况
　　
　　为打造广西连接区外地区的快速铁路客运通道,南宁铁路局积极向中国铁路总公司,广西自治区党委、政府汇报,把广西快速铁路客运通道建设纳入国家《中长期铁路网规划》和部区会议纪要精神,目前南宁铁路局管内在建项目13个,建设总里程2906公里,其中广西境内2102公里;建设总投资2561亿元,其中广西境内投资1857亿元。

　　截至2014年5月,龄桂铁路扩能改造工程、新建洛湛铁路永州至玉林段,湘桂铁路扩能改造工程、柳州至南宁客运专线、沿海铁路扩能改造工程、南广铁路广西段等项目已经相继竣工并开通运营。为筹集巨额铁路客运通道建设资金,中国铁路总公司和广西自治区合作成立了南广铁路公司、柳南(柳肇)铁路公司、云桂铁路公司等多家合资铁路公司,按照铁路51%、地方49%的出资比例,合资建设快速铁路客运通道,广西为此专门组建了广西铁路建设投资公司,负责建设资金筹措工作。这些资金主要来自铁路建设基金、各大银行贷款和铁路运营收入,以及中央、地方财政预算内资金。由于过多依赖银行贷款,广西铁路还本付息压力巨大,每年偿还银行利息在10亿到20亿元,铁路客运企业不堪重负,运营困难与日俱增。

　　2.1.3广西铁路客运安全监管概况

　　目前,广西铁路客运安全监管主要由国家铁路局下设的广州安全监管局、中国铁路总公司安全监察局、中国铁路总公司成都安全特派员办事处、南宁铁路局安全监察室、南宁铁路局客运处、南宁客运段乘务科等机构负责。这些铁路客运安全监管机构除了广州安全监督局属于国家铁路局下设政府机构、履行政府监管职责之外,其余的5个安全监管机构均属于中国铁路总公司内设机构。而且国家铁路局广州安全监管局所属人员也是从各个铁路局抽调力量组成,名义上是体外监督,实质上仍然摆脱不了体内监督的嫌疑,安全监管的客观公正性受到一定影响。

　　2.1.4广西铁路客运服务监管概况

　　从严格意义上讲,广西铁路还没有严格意义上的客运服务质量监管机构,客运服务质量监管还停留在出现旅客投诉采取处理的被动状态。南宁铁路局路风监察室负责,主要受理旅客投诉、对铁路客运工作的意见建议收集,查处铁路客运人员一票谋私问题;在各个承担客运业务的基层单位都设立路风监察科,承担所辖范围内的旅客投诉、意见受理、路风整治等责任。此外,客运组织改革之后,从中国铁路总公司层面到18个铁路局(公司)都分别成立了铁路客服服务中心,简称《12306“客服中心,承担旅客对铁路客运工作的日常投诉问题,但并没有对客运服务质量日常监督责任。

　　2.1.5广西铁路客运用工概况

　　南宁铁路局现从事客运服务的职工7521人,其中技师、高级技师54人占0.71%,大专及以上学历1481人占19.6%。目前有6种用工形式,其中合同制职工4825人占总人数64. 2%;社会劳务工2115人占总人数28. 1%;实习生274人占总人数3.冗;集体劳务工233人占总人数3.1%;助勤人员47人占总人数0. 6%;局内其他单位人员27人占总人数0.3%。整体用工形式复杂,业务素质参差不齐,给培训工作带来较大现实困难。

　　特别是社会劳务工和实习生均有”临时工“思想,工作主动性不强,服务意识淡薄,随意辞职现象突出,队伍不稳定,容易造成岗位缺员。2011年以来,社会劳务工、实习生流失减少达2917人,给客运服务工作带来巨大压力,难以取得实际效果。

　　2. 2广西铁路客运产品供给存在的主要问题
　　
　　2.2.1客运产品高度垄断

　　广西铁路客运产品的供给主要由中国铁路总公司下属独资企业南宁铁路局,以及南宁铁路局控股管理的广西沿海铁路公司提供,完全由国有资本垄断。目前,运行区段在广西境内的铁路客运产品的生产、增加、减少均由南宁铁路局根据客运市场变化和客流增减情况自行确定;运行区段在两个铁路局(公司)之间的铁路客运产品由南宁铁路局与相邻铁路局(公司)协商确定;运行区段达到三个或以上铁路局(公司)的由负责客运列车开行的铁路局(公司)上报中国铁路总公司运输局批准。由此可见,广西铁路客运产品的提供完全由中国铁路总公司及其下属南宁铁路局提供,地方政府、人民群众以 _及社会各界对铁路产品的生产提供几乎没有话语权,只能是被动消费。铁路客运产品的高度垄断,导致铁路客运领域缺乏基本的市场竞争,计划经济色彩浓厚,旅客享受不到市场竞争带来的好处,铁路客运,尤其是普速、快速等客运产品服务质量不高、高速动车票价过高等问题旅客反应比较强烈。

　　2. 2. 2客运产品价格市场化程度较低

　　因为铁路客运产品与人民群众日常生活联系非常紧密,价格稍微上涨就会引来社会舆论口诛笔伐,给铁路工作造成非常被动的局面。铁路在社会巨大舆论压力下取消长期以来春运客运票价上浮的措施就是很好的证明。正是因为如此,虽然近些年国内物价水平一直快速上涨,但是铁路客运产品价格20年来几乎没有变化,导致铁路客运产品价格严重脱离市场价格,铁路客运运价已经不能真实反映铁路客运成本。目前,铁路客运产品定价上存在最大的问题,不是因为所谓国有资本一家垄断而产生的强制定价,而是因为表面上的垄断使得铁路客运企业丧失了自由竞争市场上所应该具备市场化思维,背负太多的社会利益属性,没有依靠供求关系优化定价的策略,使得其无法最大程度地”榨取“最大利润。以广西铁路目前的客运产品为例,管内所有时速在200公里左右的动车产品运行时间为公路大巴的一半左右,但是基于社会舆论的影响,价格则比大巴还低几块到十几块钱,而且销售异常火爆;其他与公路运行时间持平的特快、普快等客运产品价格则比公路大巴便宜50%左右。铁路平均票价偏低,铁路客运企业一直处于亏损状态。

　　要扭转这个局面,必须要要按照市场规律、企业化经营来确定票价,对于承担的公益性客运运输任务,则应该由国家给予相应财政补贴。

　　2.2.3社会和民营资本进入渠道不畅

　　从国务院层面来看,出台鼓励社会和民间资本参与铁路运营的原则性意见之后,表面上看似乎已经消除了社会和民间资本参与铁路客运投融资的政策阻碍,但其进入铁路客运产品供给领域的积极性并不是很大。面对国内资金需求巨大的铁路客运产品投资需求,相对国家和地方投资力度不断加大而言,大量民间和社会资本仍然鋳跃不前、坐等观望。分析导致这一问题的原因,主要有三个:首先,国务院关于铁路投融资体制改革的意见仅仅是一个原则性的指导意见,每个省区如何具体操作和落实,并没有更为具体细化的、可操作性强的落实措施和相关规定。规则缺失、程序不透明等一系列问题在客运产品收入结算、客运产品定价、客车运营调度等方面还大量存在着,具体地说就是缺乏科学合理、公开透明、公平公正的游戏规划。二是处于初步运行、磨合碰撞时期的国家铁路政企分开管理体制还不够完善健全,民间和社会资本一定程度上担心投资铁路客运产品供给领域之后,如果与现有各大国有铁路客运企业产生市场竞争和利益冲突,中国铁路总公司和相关国家部委可能会存在照顾”自己人“的思想,而使民营资本参与的铁路客运企业出台不公正待遇,使之处于不利竞争地位,走入不公平竞争的怪圈。三是关于保证社会和民间资本参与铁路客运产品投资、并取得合理回报的相关法律法规不够完善,如何维护保障们合法投资权益,成为制约其投资铁路客运积极性的重要原因。

　　2. 2. 4客运安全监管缺乏第三方监督

　　广西铁路客运安全监管主要分国家铁路局和中国铁路总公司两个层面开展。国家铁路局层面,代表政府行业主管部门对全国铁路客运安全实施监管,广西铁路客运安全则由国家铁路局设在广州的广州铁路监督管理局负责,主要负责铁路客运安全、铁路客运设备产品质量安全,参与铁路客运事故调查处理,分析铁路客运安全形势、存在问题,提出改进客运安全工作的措施要求并监督实施。中国铁路总公司层面,广西铁路客运安全由其内设机构安全监督局及其分布全国7个地方的安全监察特派员办事处负责,主要对下属18个铁路局铁路客运重大事故调查处理,同时承担客运事故的定性、定责以及批复工作,还要承担国家铁路客运事故统计分析,检查铁路客运安全工作情况,研究制定防范铁路客运事故的对策,并监督铁路客运企业严格实施。此外,18个铁路局(公司)内部设立安全监督室负责本局(公司)管辖范围内的铁路客运安全管理和事故调查处理工作。由于国家铁路局和中国铁路总公司都是从原铁道部脱胎而来,存在千丝万缕的利益关系,广西铁路客运安全监管缺少公正的第三方力量,很难实现客运公正、公开透明的客运安全监管。

　　2. 2. 5客运服务质量监督缺少旅客参与

　　新公共管理强调以顾客为中心,把社会公众视为”顾客“,认为公共组织应以”顾客满意“为宗旨,而目前铁路客运服务质量主要由国家铁路局及其下设的7个铁路监督管理局、中国铁路总公司、18个铁路局(公司)以及各客运段路风监察部门和客运业务主管部门来评价,各次旅客列车服务质量好坏往往根据主要领导印象、检查组抽查情况决定,旅客对服务质量的主观感受所占评价分值过低且没有形成常态机制,没有形成以旅客为导向的客运服务质量评价机制,影响铁路客运服务质量提高。

　　2.3广西铁路客运产品供给存在问题原因分析

　　2.3.1中央与地方利益协调不到位

　　长期以来,在铁路领域,中央和地方利益一致存在协调不到位的问题。从新中国成立以来的中央军委铁道部到中华人民共和国铁道部,再到分离出国家铁路局和中国铁路总公司,铁路行业一直属于中央直接管理。从铁路客运线路建设规划到铁路客运产品开行,都是由中央或者代表中央意志的中国铁路总公司决定,各级地方政府在铁路客运线路建设、铁路客运产品提供上几乎没有话语权。广西铁路客运产生的收入和利润也都归国家所有,地方政府几乎无从染指。目前,铁路虽然初步实现政企分开,即大交通部下设国家铁路局,负责铁路建设规划、铁路运输的统一调配和管理;18个地方铁路局(公司)仍然还是改革之前的运作模式。这种格局实际上并未有颠覆性改变;政企分离不彻底、不充分,统得过多管得过死的弊病未得解决;国有资本(中央资本)垄断体制下竞争格局未能充分展开,地方各级政府也基本被排斥在铁路客运产品生产整个环节之外。

　　广西自治区政府和中国铁路总公司按照49:51的比例,合资修建了南宁至广州、柳州至南宁等多条高速铁路,但是这些项目建成之后,全部委托中国铁路总公司下属的南宁铁路局开展铁路客运业务,经营铁路客运产品,广西地方政府几乎没有话语权。

　　2. 3. 2政府政策支持不到位

　　保证社会和民间资本进入铁路客运产品供给领域,最关键的是要确保他们有合理的经济收益。但目前政府在社会和民间资本进入铁路客运领域的相关配套政策还很不到位。一是缺乏盈利上的政策支持。由于铁路目前的统一核算的经营管理体制,导致广西社会和民间资本在铁路客运产品供给领域较难盈利,虽然社会和民间资本投入资金入股铁路客运企业,但却没有办法掌握客运产品的定价权、客运产品供给权(既各档次列车的开行权)和客车运行调度权。铁路作为一个网状组织,客运产品供给必须依靠整个网络的互联互通才能实现,仅仅修一条铁路很难起到应有作用,必须融入整个铁路网才能发挥效应,取得经济效益。目前,一些地方政府投资的修建客运铁路因为很难实现与国家路网的融合,而不得不主动交由中国铁路总公司统一运营管理,民间和社会资本的投资人权益利益很难保障。二是缺乏优质项目。客观地说,国有资本对越是优质、越是赚钱的铁路客运产品垄断的欲望越大,既不情愿放弃既得利益,也不情愿这些优质客运产品主动向民间和社会资本开放,民营企业家对铁路客运市场缺乏足够的信心。三是产权结构调整不到位。社会和民间资本进入铁路客运产品供给领域还没有做到同股同权,社会和民间资本在客运列车开行权、客车调度权和客运定价权上缺乏必要保障,处于劣势地位,民间和社会资本不能根据旅客运量等实际情况自行确定客运产品价格,也不能自行确定客运产品供给数量。

　　2.3.3既得利益集团阻力较大

　　中国铁路包括广西铁路客运在60年发展历程中,一直以高度垄断与强势扩张的方式运载着中国经济和广西经济,形成数量庞大的既得利益集团和人群。垄断体制内伴生的责任、效率和腐败等问题,深深制约着广西铁路乃至中国铁路客运事业的发展。以广西铁路为例,从1953年成立柳州铁路管理局并承担广西境内铁路客运产品供给职责以来,铁路各级官员本地化、世袭化、亲缘化比较严重,铁路客运产品这一准公共产品的生产、管理被领导层控制,并通过裙带关系导致世代沿袭的危险。一些铁路客运企业领导人利用手中权力,将企业内部管理权力向家族成员、其他亲属亲信转移,把大量自己人安插进铁路客运管理层,形成铁路客运产品少数人控制的局面。一些铁路客运企业领导人员利用控制铁路客运企业产品资源及其附属物资供应、采购和国有资产转让的权力,通过一些方式使国有资产流失到个人口袋,迅速积累原始资本,组建个人企业。铁路客运产品这一公共资源被目前国有铁路企业人员控制,对广大旅客公平公正地购买、享受铁路客运这一准公共产品产生很大损害,因为其长期存在而形成一个人数众多的既得利益集团。身处既得利益集团之中的这些记得利益者,既控制了铁路客运产品这一公共资源的分配和处置权力,又掌握了铁路客运产品供给政策的决策权和制定权,使铁路客运产品这一准公共产品成为谋取和维护其个人与集团利益的私人工具,致使铁路客运产品市场化供给陷于空谈。

　　2. 3. 4缺乏市场化供给的顶层设计

　　自从新中国成立以来,中央政府就一直直接投资、建设、经营、管理铁路,国有资本垄断铁路客运产品供给的局面一直没有改变。当时,在计划经济体制下实行政企合一、高度集中、半军事化的管理体制,发挥了集中有限资金办大事的作用,但也导致了广西铁路乃至全国铁路客运产品供给主体和投资主体都较为单一、投融资渠道不够宽、管理水平不够高、经济效益较低的状况。随着市场经济迅猛发展,民航、银行等国有资本一家独大的领域先后进行了市场化改革,取得一些成功经验,时至今日,国家只是出台了允许民间和社会资本投入铁路运营领域的指导性意见,还没有出台实现铁路客运产品市场化的顶层设计,导致目前铁路客运市场化发展严重滞后、铁路客运产品供给高度垄断、国家资本占据绝对优势,铁路客运能力与经济社会发展需要不相适应的矛盾非常突出。