第三章 发达国家铁路客运产品市场化供给改革启示
3.1发达国家铁路客运产品市场化供给体系引入
从上世纪70年代后半期以来,在经济滞胀、赤字激增、经济全球化、新技术革命以及新自由主义经济学的影响下,发达国家针对汽车运输、航空运输异常发达,铁路客运市场逐步萎缩,亏损线路越来越多,成为各国政府的财政包只的严峻形势,迫使政府运用新公共管理理论对铁路客运产品实行市场化供给,改革的方法主要是实行路网分离,在运营部分引进市场竞争机制。
3.1.1法国铁路客运产品市场化供给体系引入
法国国营铁路公司在1937年全国铁路国有化之后一直承担着法国所有铁路客运产品的供给任务。但是由于缺乏一定的市场竞争,法国国营铁路公司债台高筑、运营困难,铁路职工罢工次数堪称法国国内企业之最。为了实现客运收支平衡、减少财务亏损,法国政府近些年也计划实施一系列铁路客运产品市场化供给政策,希望在铁路客运产品供给领域引入私人资本、开展市场竞争。但是,国有铁路公司工会担心国营火车公司私有化后,会导致就业率下降,并认为客运产品市场化供给可能导致其他参与竞争的私人铁路客运公司服务质量下降、客运产品价格升高等问题,进而影响广大农村地区居民和深受铁路罢工骚乱影响的郊区居民。目前,法国铁路客运产品市场化供给改革举步维艰、进展缓慢。
3.1.2德国铁路客运产品市场化供给体系引入
像中国目前的铁路客运职工一样,德国铁路职工在改革之前一直享受公务员待遇,企业官僚化严重。德国社会各界和广大民众普遍认为,浪费国家财政收入是德国铁路存在的最大问题,要求德国铁路客运实施市场化改革的呼声日益高涨。同时,欧盟也提出要求欧洲各国放开境内铁路网络,将铁路客运管理、运营部门由带有政府性质的行政机关转变为市场化运作的社会企业,允许各个国家铁路公平接入,引入民间和社会资本参与铁路客运产品供给。在国内外政治和社会舆论压力的面前,为了更好地回应德国政府希望铁路客运扩大市场份额的期望,德国铁路客运迈出了全面改革的步伐。其改革的主导思路可以简单概括和总结为:依靠引入市场竞争机制为导向,彻底实行政企分开,根据网运分离的模式,重新构建客运经营运作市场化的、客运产品供给多主体化的铁路客运企业。改革实施后的当年,德国铁路客运就实现了将近3亿欧元的利润,1951年以后实现首次盈利。德国铁路从改革初期负债300多亿欧元开始,通过市场化运作,以及鼓励私人资本参与铁路客运产品供给,强化铁路客运市场竞争力度,促使铁路客运市场份额稳步扩大,铁路客运运量增长,总体负债水平明显降低。
3.1.3美国铁路客运产品市场化供给体系引入
美国铁路客运、货运改革采取了完全相反的政策,货运推行市场化改革,而客运则实行垄断经营。从货运改革看,美国在对铁路货运业务进行市场化改革的时候,对各个铁路公司资产进行重组,为市场化改革做好前期准备;放松对铁路企业的管理约束,从根本上对铁路管理、运营制度进行改革;消除国内铁路运输市场垄断,通过开展两条或者几条相互平行铁路之间竞争等方式,激发铁路公司参与市场竞争的活力。从客运方面看,由于美国政府把铁路客运业务定义为一种公益性运输活动,为减轻原有铁路客运公司压力,成立全国铁路客运公司,接管几乎国内全部城际客运产品供给任务,实行网运分离模式经营,产生的亏损由政府财政给予全部补贴。从改革结果看,美国铁路各个货运公司面对来自市场的巨大竞争压力,主动研究货运市场需求,努力挖掘货运潜力,发挥铁路在大宗货物运输方面的优势,积极开发铁路与公路、水路等多种运输方式联运,基本适应了现代物流快速发展的趋势,在激烈地市场竞争中稳住并扩大了市场份额;而由于美国铁路客运一直依靠政府财政补贴,客运公司缺乏进取竞争和创新激励,客运服务质量不高,新的客运技术装备投入较少,无法很好满足客运市场需求,导致持续亏损。
两相对比,更能体会到放松对铁路运输业的政府管制是大势所趋,引入市场竞争机制对铁路运输业发展非常重要。
3.1.4日本铁路客运产品市场化供给体系引入
受新公共管理运动影响,日本在铁路客运领域推行特殊法人改革,其基本思路是铁路客运产品供给民营化,把社会和民间资本能够提供的服务全部交由社会和民间资本去做,即使受现有条件限制一时不能交由社会和民间资本的,也想方设法通过引入市场竞争机制,提高铁路客运经营的效率和质量。从上个世纪80年代开始,时任日本首相中曾根康宏对铁路客运实行特殊法人民营化改革,并取得一系列值得肯定的成果。小泉纯一郎继任日本首相之后,又大力推动铁路客运法人改革,减少政府财政投入,继续实行铁路民营化。日本铁路实行客货分离,是为数不多客运公司能盈利的国家之一,因为曰本人口主要集中于本州岛链状城市带上,客流量非常大,平均成本被摊薄,再加上多元化经营,本州岛三个客运公司实现了盈利。
3.2发达国家铁路客运产品市场化供给对广西铁路的启示
发达国家在新公共管理思潮的影响下,为了应对财务危机,普遍采取新公共管理理论,运用市场化的手段,通过引入市场竞争机制的办法,鼓励支持私营企业、民营资本进入铁路客运产品供给领域,促使铁路客运产品供给质量、效益和效率的提高。
3.2.1科学合理的客运产品成本补偿机制
铁路客运产品作为一种准公共产品,与人民生活关系十分密切。在西方发达国家铁路客运产品已被看作是城市公共交通的补充和完善,属于准公共产品。铁路客运产品定价稳定在低水平,可以有效保证国民基本出行服务供给,有利于提升总体社会福利。基于这样的认识,欧美很多发达国家对铁路客运产品都进行了财政补贴;日本本州三个客运公司则通过巨大的客运业务量实现盈利,再加上来自铁路客运多元化经营的一部分收入,基本不需要国家给予财政补贴;而其他三岛的客运公司则仍然需要政府给予一定的财政补贴来维持运营。德国政府对铁路客运侧重于补贴短途客运产品,长途客运产品仍然由市场定价;法国把普速铁路客运产品作为国民日常需求的基本公共服务,而对高速铁路则更多实行市场定价。美国铁路客运所占市场份额只占不足1%,常年出现亏损,每年需要政府补贴十多亿美元。
3.2.2多元化市场供给主体构建机制
发达国家铁路实现铁路客运产品市场化供给的主要策略是以市场为导向,构建参与市场竞争的多个铁路客运企业。例如,在德国,政府认为充分的市场竞争能够激发铁路客运市场活力,欢迎法国、意大利以及荷兰等欧洲其他国家铁路客运公司参与德国铁路客运产品市场化供给竞争。日本政府,针对国家铁路职工拥有铁饭碗,冗员庞大,管理粗放等问题,果断采取市场化竞争改革,实现日本铁路客运产品20多年票价没涨,下属公司大部分盈利,超导磁悬浮等技术创新长足发展的巨大成就。这与市场化改革之前日本铁路客运平均3年涨价1次,仍然长生巨额亏损的国有资本垄断经营相比,成就令人瞩目。可以说,世界上实行铁路改革的国家,无一不是在铁路客运产品市场化供给方面做出了重大尝试。只要政府可以放松铁路客运产品供给管制,构建国有资本、民间资本相互平等竞争的良好机制,自然会使铁路客运焕发出生机活力。
3.2.3建立多种渠道的客运市场投融资体制
除通过银行融资以外,发达国家铁路投融资发展也有相当一部分依靠国家财政。但是,发达国家的成功经验表明,作为市场主体的铁路客运企业,最基础、最有效的投融资方式还是到金融市场上与其他企业进行竞争,实现投融资主体多元化,最大限度解决巨大资金需求的问题。灵活多样投融资方式可以帮助铁路客运奠定雄厚的物质基础。日本铁路通过国家拨款、企业贷款、发行债券以及地方投资等方式获取发展资金,英国铁路也通过政府投资、补贴、贷款、公共债券、私人投资等方式实现了投资主体多元化。
美国铁路一直实行股份制,其融资更多依靠在金融市场上发行股票、债券、贷款来获得,同时,也有很少一部分资金通过租赁设备来融通资金。法国铁路则是依靠政府、市场两个途径,既依托铁路客运产品利润积累和私人投资,又争取国家给予财政补贴。德国铁路既国家政策优惠又有资金投入,得到了国家一些无偿补贴和无息贷款。
3.2.4建立市场化的客运产品价格形成机制
建立市场化的客运产品价格形成机制,就是让铁路客运产品价格依据市场供求关系这一杠杆来调节,真正把客运产品定价权交由市场区决定,在客流旺盛时期可以适当提高票价、在客流淡季则可以打折促销。从发达国家铁路来看,客运产品定价尽管也是按照最基础的定价是按照里程来定,但是也存在其他不同的定价方式,客运产品定价更加1提供各种不同折扣的客运产品价格。美国铁路客运公司对同样的客运产品,针对旅客预定时间的不同设定不同折扣的票价。日本铁路采取运价上限认可制度制定客运产品价格,由国家认可铁路客运产品运价范围,在其上限之内客运产品价格调整只须事先提出申报。对既有线路的特快票价、卧铺、座席等各种客运产品价格的折扣优惠,由铁路客运公司提出申报即可,对铁路客运站台票价、退票费等已经不再设限。
3.2.5建立科学的客运安全监督机制
发达国家都建立科学完善的铁路客运安全监督机制。从铁路客运法律法规看,德国就制定比较完善、齐全、严谨的法律法规来预防事故,确保旅客人身安全。德国关于铁路的法律、法规比较,主要有铁路法、事故处罚规则,等等;日本也制定了铁路事业法、铁路营业法,不断完善人机关系,制定适应人、机工作的规则制度,最大限度地规避风险。从铁路安全监管职责转变看,发达国家普遍实行政企分开,运用企业或第三部门力量提高铁路客运安全管理水平。例如,曰本政府把日本铁道公司客运安全事故调查由责任追究转变为原因究明,事故防范由上传下达变为员工参与,安全投资由政府指令转变为安全第一,员工考核由以制约为主的负激励变为激励为主的正激励。德国则建立了铁路客运系统安全认证、检测、测试、评估的一体化第三方安全监督服务机制,为德国铁路的稳定发展提供了极大的帮助,这也是值得各国铁路发展借鉴的经验。
3.2.6建立以人为中心的客运服务质量体系
创建铁路客运人性化服务标准,是发达国家铁路客运工作的核心内容。以人为本、以旅客为本的理念应该成为广西铁路客运服务的核心价值和生命线。应该借鉴中国铁路总公司提出的“以服务为宗旨、待旅客如亲人”的服务理念,创建广西铁路客运产品全过程服务标准和服务质量跟踪监控标准。在此基础上,要加强同中国移动、联通、保险、民航其他市场化比较成功的服务行业以及发达国家铁路客运企业学习,主动吸收借鉴他们相对被社会各界、人民群众认可的服务标准相融合,推进铁路客运产品服务标准的科学化、标准化、规范化、国际化。根据国际化、市场化的服务标准规范广西铁路客运产品服务行为,按照全过程控制的理念,把标准化服务落实到购买、进站、候车、乘车、出站等客运服务工作始终,做到客运服务观念从根本上转变、客运服务基础设施从硬件上改善、客运服务手段从方式上丰富、客运服务行为从标准上规范,真正体现以人为本、旅客至上的客运服务新理念,更好地满足广大旅客出行的核心需求前提下,不断满足旅客的饮食、文化等辅助和延伸层面需求,通过层次多、多功能全、水平高的服务,为广大旅客和社会各界提供服务质量更加优质的铁路客运产品。
3.2.7建立市场化的铁路客运用工制度
市场化的用工制度是实现铁路客运产品市场化供给的重要基础。从发达国庆情况看,凡是铁路客运产品市场化供给到位的国家,其铁路客运用工市场化程度越高。市场化是美国铁路客运用工的典型特征。在以市场为主导的进程中,铁路客运企业需要的所有员工都可以通过市场手段获得,采取双向选择流动的方式,实现客运企业内部个人和岗位的优化配置。近几年以来,美国铁路客运公司构建了以长期工、合同工、临时工、业余工、租赁工等多种用工方式为主体人力资源使用方式,铁路客运企业可以根据企业需要自由选择,在不同时期聘用不同员工。但是法国铁路一直以来处于雇人容易解雇难的尴她境地,客运用工制度僵化呆板,缺乏生机和活力。
