第三章国内外治理超限运输的经验借鉴
通过查阅资料发现,公路货物运输中超限运输是公路货物运输发展过程中必然出现的现象,是公路货运市场不完善的体现。各国在经济发展中几乎都经历过这个过程。欧美等发达国家的治理效果较为显着,治理后公路货运超限运输现象得到遏制,形势基本稳定。我国通过多年来对公路货运超限运输治理工作的实践和探索,积累了大量经验,也取得了阶段性的成绩,但是治理效果远未达到发达国家水平。
3.1国内一些地区超限运输现状与治理对策
3.1.1国内治理车辆超限运输的基本现状
经国务院同意,交通部等九部委自2004年6月起在全国集中幵展车辆超限超载治理工作(以下简称“治超工作“)。几年来,在国务院的统一部署下,在地方各级人民政府的高度重视和大力支持下,各地区、各有关部门密切配合,协同作战,坚持依法严管,重点突破,全国治超工作稳步推进,超限超载率大幅下降,道路交通安全形势有所好转,车辆生产、改装行为进一步规范,运输市场秩序明显好转,全国治超工作取得了明显的成绩。但治超是一项长期工作,目前取得的成果只是阶段性的,基础仍然脆弱,治理工作稍有放松就会出现反弹,加之一些深层次原因尚未得到根本解决,超限超载的利益驱动依然存在,治理工作的任务仍然十分艰巨。
3.1.2国内治理超限运输的经验借鉴
1.山西省通过多年来对车辆超限运输的治理总结出了大量的符合中国国情的超限运输治理经验,这些经验为云南省的治理车辆超限运输工作提供了有力的指导。
山西省是我国的煤炭资源大省,一直以来也是超限运输的“重灾区“。车辆非法超限运输几度整治,仍旧顽疾难医。自2007年12月19日山西省按照国家九部委和华北五省人民政府关于治理非法超限超载的要求,开展了“无缝隙、拉网式”的治超专项行动以来,治理车辆超限超载运输工作取得了重大突破和阶段性成果,公路货运安全形势好转,运输市场秩序明显改善,无序竞争现象得以治理,公路货运运价得以大幅回升。在坚持政府治理、依法治理、源头治理、科技治理、责任倒査、重奖重罚、经济调节、机构保障的综合治理措施下,治超工作体制有效、机制灵活,治理力度大、措施硬、手段多,抓得实、效果好。山西省在治理车辆超限运输工作中值得借鉴的主要经验有[9]:
(1)源头化监管,从配置环节上杜绝。坚持源头治理,调动公安、工商、运管等部门力量,把好车辆标准、源头装载、货物运输“三大关口”,实现标本兼治。
(2)法制化治理,从行为规范上推进。坚持依法治理车辆超限超载,山西省人民政府出台了 2个政府规章、6个政府文件,完善政策法规体系。
(3)长效化管理,从责任机制上促进。坚持政府治理车辆超限超载,形成政府主抓、部门联动的治理车辆超限超载格局,治理车辆超限超载工作有部门行为上升到政府行为,确立了市、县政府是治理车辆超限超载的责任主体,市长、县长为治理车辆超限超载的第一责任人。
坚持责任倒查和重奖重罚,严明工作纪律,调动了各级政府和有关部门的积极性,解决了不作为和乱作为的问题。
2.山东省是中国的工农业大省,人口位居全国第二,是中国有名的菜篮子、温带水果之乡。与云南省相似的是,山东省全年都有各类蔬果被源源不断的运往全国各地,且车辆运输货物多为绿色农副产品,运距长运值低,因此车辆超限运输严重。
为缓解这一问题,2006年山东省出台了《山东省道路货物运输源头管理办法》,规定货运源头监管实行“全省统一领导、政府总体负责、部门指导协调、各方联合行动”的工作机制,形成了县以上政府负责,所属交通运输部门具体管理,公安、工商等部门配合协作的工作机制,结合成品油税费改革,实现了治理车辆超限超载有行业行为向政府行为的跨越。其中值得借鉴的主要经验有:(1)加强机构建设,为治超工作提供组织保障;(2)加强队伍建设,为治超工作提供人员保障;(3)加大资金投入,为治超工作提供办公保障;(4)山东省人民政府制定了《超限超载车辆信息抄报办法》和《超限车辆追踪处理办法》,对路面检查发现的超限超载车辆,除了责令纠正违法行为外,还将相关信息统计汇总,抄告违法车辆车籍地的交通运输管理机构,实行“一超四罚”(罚车辆、罚源头装载企业、罚车辆所在企业、罚货运驾驶员);(5)建立"五大治理车辆超限超载网络",在山东省实行货运源头监管、超限检测站检测管理、高速公路计重收费、农村基层交通运输管理和事后追踪处理。
3.2国外对超限运输的治理
1.美国在治理车辆超限运输上有着非常丰富的经验
在美国,各级交通部门对于运输车辆的重量(轴重和总重)还有尺寸这两个指标都很重视,有着非常明确的法律规定。美国1956年就通过立法确定了联邦的车辆重量标准,其后又通过立法确定了联邦的车辆外形尺寸标准,但是根据美国法律原有各州的标准在各种仍然有效。各州对半挂货车的长度均有明确规定,各州间的规定在14.63米到18.14米之间,但美国联邦公路法对普通货车没有长度规定。此外,美国联邦政府对特殊车辆(如载运车辆的挂车、运输饮料的挂车和列车挂车、以及载运小船的挂车)都有各自的长度规定,最长的挂车长度可达75英尺(22.86米)。联邦政府对车辆的总重限定为8万榜(约为36吨),联邦公路轴重标准为:单轴轴重约为12000榜,双连轴轴重约为17000膀。[11]也正是因为有了法规的保证,执法部门对于运输车辆的检查才有了法律依据。
美国研究发现,如果运输车辆违规超重10%,公路损坏程度将会增加40%,公路的损坏程度是成几何级数增加的。而执法力度的高低也决定着车辆超限运输违法行为的发生率,如果执法力度降低20%,车辆超载程度就会增加近20%。由此可知,较低的执法力度会导致更多的车辆违规超载,而较高的执法力度会使车辆违规超载降低,如图3-1所示。
为了能够有效的降低车辆违规超载的发生几率,美国在对超限运输的车辆进行处理时常使用一下几种措施[12]:
(1)卸载或均载(移动货物直到轴载不超限)。
(2)向违章车辆发出违章传票,确定罚款金额。并辅以其他惩罚措施,如交付路产补偿金、被列入驾驶员和运输企业不良记录档案等。
(3)根据驾驶员的不良记录档案决定其是否能够继续从事当前职业。
(4)对严重超限超载或屡次违章者采取司法行动,包括刑事诉讼、短期拘留和多达1年以上的监禁。
2.德国对超限运输车辆的处罚有着严格的法律
车辆超限运输是一个世界性的普遍现象,但是在德国由于欧盟各国车辆技术标准与法规体系比较完善,车辆的结构、尺寸、重量、装备配置、安全性指标等规定较为全面,基本实现了专业化运输,里挂运输,长距离货运对象很少有低值原料,且人们的法律意识强,营运驾驶员的培训、管理、行车驾驶等都比较规范,所以恶意超载情况很少发生。
德国联邦货物运输局设有专门机构治理超限超载,在8个州设有分部,还设有3个小型机构对车辆违章罚款进行处理。在德国11000公里的高速公路上共设有700多个超限超载检查站,对车辆超载、司机超时驾驶、危险货物运输等进行检测。检查人员通过检测称重,与车辆的标准载荷进行比较,对超重车辆进行处理。
德国法律对超限超重运输的处罚很严格,德国对超限运输驾驶员的处罚办法中规定间:
(1)第一次超限的驾驶员将被登记在案并口头警告;(2)第二次被发现将面临3个月的监禁;1年内超限3次以上的驾驶员,将被吊销驾驶执照,列入“黑名单",终身不得从事驾驶行业工作。
3.英国采取经济处罚与司法治理相结合的方式治理车辆超限运输英国对道路超限超载的治理可以归纳为“经济处罚与司法处治双管齐下,营运证市场从业资格管理和路上检查现场治理相结合,依法行事,从严治超”。
英国的《道路交通法》规定,凡是载重超过3.5吨的货运车辆,要从事道路运输经营的,都必须依法申请道路运输营运证,判定某一运输车辆是否超限超载的依据是道路运输车辆的营运证对其核定的载重量和尺度限制,每一起超载行为要处以高达5000英镑的罚款(包括单轴、总重、汽车列车的一次违规行为),由交通委员会对超载违法行为釆取各种处理和治理,包括中止、取消或重新发放道路货运车辆营运证等。[14]
4.日本在治理车辆超限运输上也有着非常丰富的经验,尤其是在治理车辆超限运输时所采用的“一超三罚”方式非常值得学习借鉴多年来日本治理车辆超限超载主要釆取完善立法、技术检测、严厉处罚相结合的办法,取得了良好的效果。
道路法、车辆限制令等法规是规范道路通行车辆质量和最大允许尺寸的指标体系,也是日本治理超限超载车辆的基本依据。而有关限制车辆超载的法规及处罚条例主要有以下几项[15]:
(1)《道路交通法》第57条规定:禁止车辆驾驶员驾驶超过车检证上记载的本车最大载重量的车辆。如果违反此规定,处6个月以下徒刑,10万日元罚款。
(2)《道路交通法》第47条规定:为确保道路、桥梁不受损坏,以及确保道路的交通安全,原则上禁止超载车辆行驶。根据《车辆限制令》第三条规定,车辆总重量一般限度为20吨,违反此项规定的,处以30万日元窃款。
(3)《货车运输事业法》第17条规定:禁止货运汽车运输业者接受超载运输业务,以及制定超载运输计划、指使驾驶员进行超载运输。
为了有效治理车辆超限超载,日本对超限超载者从严处罚,釆取极为严格的处罚措施,实行“一超三罚”制度,即处罚货主、处罚运输企业、处罚司机。首先抓源头,车辆超限超载先莉装货单位。因为如果货主严格按照额定吨位装货,拒绝司机的无理要求,超限超载现象就可以避免。其次是罚运输单位负责人,即罚运输公司的法人代表或总经理。因为这些人没有教育司机遵纪守法,甚至是他们纵容司机超限超载,提出不切实际的承包任务,司机被迫超限超载。第三是对司机本人罚款。因为其违反有关法令、条例,应该受到处罚。对个体运输户,则将公司罚款与司机罚款一并由承运人司机承担,不得推诿,罚款多少与运输里程、超载数量、货物价值有关。实践证明,这种“一超三罚”的强制措施取得了良好的效果。
5.韩国主要采取经济处罚与法律制裁相结合的方式治理车辆超限运输韩国从1973年7月开始对重车实行重点检查。1994年10月,超限超载车辆过多导致圣水大桥坊塌后,韩国政府进一步加大了治理力度,在全国设立了 400余个超限超载检测站(点)。目前,韩国超限超载车辆仅占被检测货运车辆的1.5%。
韩国法律规定,对超限行驶者或强迫驾驶员超限运营者判处1年以下有期徒刑或处以200万元韩币(约合人民币1.5万元)以下罚款;对擅自改装车辆或妨碍检测者处2年以下有期徒刑或处以700万元韩币(约合人民币5.2万元)罚款。
超限运输车辆一经发现,将被公路部门直接引导至法院接受法律惩处。[16]
3.3值得借鉴的经验
车辆超限运输是一个世界性的普遍现象,世界各国对如何有效的治理车辆超限都有自己一套适合内本国国情的治理方法,通过对国内外治理车辆超限超载经验的梳理,可以发现以下经验对于云南省治理车辆超限运输有着值得借鉴与参考的价值.?
1.发达国家治理车辆超限超载运输,都有一整套完善的公路及公路运输法规。
作为其治理的法律依据通过对国外治理超限运输经验的梳理发现,美国1956年就通过立法确定了联邦的车辆重量标准,其后又通过立法确定了联邦的车辆外形尺寸标准,这为执法部门对于运输车辆的检查提供了法律依据;德国对车辆超限运输的处罚有着十分严格的法律:第一次超限的驾驶员将被登记在案并口头警告,第二次被发现将面临3个月的监禁,1年内超限3次以上的驾驶员,将被吊销驾驶执照,列入“黑名单”,终身不得从事驾驶行业工作;日本的《道路交通法》第47、57条、《货车运输事业法》第17条和《车辆限制令》等法规对超限运输行为和处罚标准做出了明确的界定,也正是这些法规为日本治理超限超载车辆提供了基本依据。
2.在治理车辆超限运输过程中大都釆用经济处罚与司法处治双管齐下的治理方式。
为有效缓解车辆超限运输行为,山西省在根据《中华人民共和国公路法》的规定对超限运输车辆进行经济处罚外,还出台了 2个政府规章、6个政府文件,在对超限运输违法行为实施经济处罚的同时还完善了该省治理超限运输的政策法规体系;英国的《道路交通法》规定,凡是载重超过3.5吨的货运车辆,要从事道路运输经营的,都必须依法申请道路运输营运证,每一起超载行为要处以高达5000英镑的罚款(包括单轴、总重、汽车列车的一次违规行为),由交通委员会提供中止、取消或重新发放道路货运车辆营运证等方式对超载违法行为采取处理和治理,这一规定确保了英国超限运输治理从营运证市场从业资格与路上检查现场相结合出发,达到了经济处罚与司法处治双管齐下,依法行事,从严治超的目的。韩国法律规定,对超限行驶者或强迫驾驶员超限运营者判处1年以下有期徒刑或处以200万元韩币(约合人民币1.5万元)以下罚款;对擅自改装车辆或妨碍检测者处2年以下有期徒刑或处以700万元韩币(约合人民币5.2万元)罚款。
超限运输车辆一经发现,将被公路部门直接引导至法院接受法律惩处。
3.对违规超限超载运输处罚的从严化和明确化。
在我国经济处罚一直以来都是治理车辆超限的主要方式,但是对罚款金额的档次没有进行细分,《中华人民共和国公路法》只对违法超限运输的罚款设定了上限,即最高可处以三万元以下的罚款,因此在车辆超限运输治理中执法人员存在自由裁量权的问题。而在美国的亚利桑那州在治理车辆超限运输时对车辆不同的超限重量规定了罚款数目,罚款的档次分明,没有任何任意减低或提高罚款金额的余地。这为减少或消除在治理车辆超限运输过程中执法人员利用职权的寻租、设租行为提供了经验借鉴。
4.从口头警告到终身禁驾,对违法车辆、驾驶员和运输企业的超限超载行为。
记录在案,根据不良记录档案来决定其能否继续或终身不得从事公路货运行业美国、德国和日本在治理车辆超限运输中都釆取了对违法行为记录在案的措施,并根据这些记录对实施超限运输的业户进行处罚。从对第一次超限行为的口头警告到吊销驾驶执照终身不得从事驾驶行业工作,再到决定其是否能够继续从事当前职业,这些都是值得借鉴的宝贵经验。
5.日本的“一超三罚"制度和山东省的"一超四罚”方式都为云南省治理车辆超限运输提供了可操作性很强的经验借鉴。
日本的“一超三贸”处罚措施,首先是处罚装货单位;其次是罚运输单位负责人,即罚运输公司的法人代表或总经理;第三是对司机本人罚款,对个体运输户,则将公司罚款与司机罚款一并由承运人司机承担,不得推矮。山东省对路面检查发现的超限超载车辆,除了责令纠正违法行为外,还将相关信息统计汇总,抄告违法车辆车籍地的交通运输管理机构,实行“一超四罚”(罚车辆、罚源头装载企业、罚车辆所在企业、罚货运驾驶员)。这种“一超三罚”和“一超四罚”的处理方式,将加大超限运输业户的违法成本,形成公路货运行业自上而下的行业自律。因此,在云南省的车辆超限运输治理工作中“一超三罚"的处罚方式,是可借鉴的操作性很强的一种治理方式。
6.强化从源头上治理,建立治超监控网络,使公路货运超限运输治理实现长效化和制度化。
正如前述第二章超限运输形成原因的分析中,在追求利润最大化的经济利益驱动下,公路货运市场的无序竞争,使得车辆超限运输在很长一段时间内将长期存在。山西省是实行源头化治理的先驱,多年来对超限运输车辆采取的源头治理,取得了显着的成效,根据其治超经验发现,只有加强对源头企业的监管,建立从生产地到货运目的地的车辆货物运输全程治超监控网络,坚持政府主导把治理车辆超限超载工作由部门行为上升到政府行为,形成长效化和制度化的车辆超限运输治理工作方式,才能把车辆超限运输行为遏制在萌芽阶段,才能有效的缓解车辆超限运输对经济社会造成的影响。
