4仪征市Z镇政府执行力的现状分析
4.1 Z镇政府执行力呈现的特点
仪征市Z镇政府和其他各级地方政府都既拥有着共同的执政理念的指导,也处于特定的经济和社会大背景下,这使得Z镇政府与其他各级地方政府执行力拥有着一定的相似性。但是由于Z镇政府处于国家权力体制的末梢并直接服务于广大群众,在执行的过程中又受到执行主体、资源、环境等要素的影响,Z镇政府的执行力有其特殊性,主要表现为:
4.1.1再制定性弱,执行性强
“乡镇政府作为国家行政体系在乡村基层设立的行政组织是整个国家行政体系运作的基础,国家各项农村政策、工作任务必须通过乡镇一级政府才能贯彻落实,它是国家意志在乡村社会的输出终端” 。Z镇政府的职能涉及到管理其辖区政治、经济、社会的全部活动,是上级政府多项公共政策和决定决议执行的最终落脚点,“如果单从政策执行的量来看,乡镇政府的政策执行应该占到整个政策执行的60%以上” Z镇政府很少会对上级的政策进行再制定,主要以执行为主,通过执行各项政策和行政任务来维护当地社会稳定,发展区域经济。因此Z镇政府及其工作人员的主要工作就是执行,它的执行职能比其他各级政府更加突出,这也要求它要拥有更强的执行力。
4.1.2执行主体比较宽泛
因为Z镇政府执行职能比较突出,不同的政策都要靠Z镇政府各种执行主体去落实,而Z镇政府的执行主体比较宽泛,主要包括以下几类:一是Z镇的党委。Z镇党委是Z镇的最高权力机构,决定着政策如何执行,Z镇党委对政策执行的态度和决心直接决定着Z镇政府对政策的执行效果。很多党委千部,例如副书记、副镇长甚至人武部长都分管Z镇事务中很重要的事务,一些重大工作有时会通过党委干部分块负责的方式来完成。二是Z镇政府的各种机构。这些机构包括:Z镇的各类行政机构、科室,例如民政科、办公室等;下属基层站所及派出机构,例如村建所、水利站等;临时机构,例如拆迁管理办公室、卫生创建领导小组等。三是Z镇的村委会。虽然村委会是村民自治组织,但实际操作过程中村委会更多的时候担任是Z镇行政下级的角色,协助Z镇完成各类与农村农民有关的各类政策。村委会是Z镇政府开展农村工作的主要力量之一,因为农村环境的纷繁复杂,有些工作涉及到村民的利益例如征地、拆迁等,这些工作必须有村委会的参与才能完成。四是其他机关的派出机构。很多局机关都在Z镇设有派出机构,例如司法局派出的司法所、国土局派出的国土所,这些机构大多进驻在Z镇政府或其周围,它们的主要任务一方面是完成上级局机关交办的各种工作,另外一个很重要的方面就是协助Z镇政府推进各类政策的施行。
4.1.3执行资源非常有限
由于Z镇政府受到组织人事、财税体制和自身条件限制等因素的影响,其在人、财、物等方面均受到了很多制约。Z镇干部学历普遍不高,信息技术应用能力有限,现代电子政务技术应用率低,不能有效应用现代科技技术及时整合分析各类信息资源,提取其中精华,找到提高Z镇执行能力的途径,导致信息资源利用率低下。再加上组织人事制度的限制,Z镇人员流动性较差,新鲜血液注入很少以及新进的大学生受到基层人员力量限制,定位不合理得不到有效利用,人才流逝比较严重,面对着越来越多的行政工作和日渐复杂的执行环境,人力资源捉肩见肘。现在我国实行的是“分税制”,Z镇绝大部分税收都上缴‘ 至中央及省、市、县,Z镇自身留成少之又少,政资源也非常有限。另外一些行政制度由于受到Z镇人员自身素质和一些不良风气的影响,在Z镇很难完全施行,从而浪费制度资源,影响了执行的效率和结果。
4.1.4执行环境比较复杂
Z镇政府目前面对的执行环境比较复杂,一是县强乡弱。由于制度的设计和县级政府权利的自我膨胀,致使Z镇政府完全受控于上级政府。Z镇政府自身基本上没有行政执法权,其很多执行资源也要靠上级政府的转移支付,所以Z镇政府在执行政策的时候既缺少话语权又没有资源支配权,其行政管理综合能力比较弱。二是矛盾突出。我国目前正处于经济的转型期,社会分层加剧,不同阶层差距拉大导致社会问题频发,社会环境复杂多变,在Z镇主要表现为农民与农民的冲突、农民与企业的冲突、农民与政府的冲突,而Z镇政府作为直接面对老百姓的基层政府,必须要承担解决、协调的责任。三是Z镇的政治环境也较复杂,官僚主义作风在Z镇还比较普遍,任人唯亲、权力寻租等现象时有发生。Z镇的工作人员大多都是本地人,由于宗亲以及地域的关系,人们通过频繁的交流和活动形成了一个熟人社会环境,Z镇政府在执行政策时,就会受到关系、感情等多种因素的影响,最终将影响政策执行时的客观公正。
4.1.5直接作用于广大农民群众
Z镇政府是最基层的政府,直接面对着几万农民群众,Z镇政府的一言一行都直接影响着党和政府在人民心目中的形象和地位。Z镇行政人员在执行工作时必须深入到第一线去传播政策,直达现场去解决矛盾。他们要面对的是文化层次各异、思想觉悟不同、性格素质不一的农民,为避免矛盾,他们在执行工作时不宜釆取强制、命令等手段,而要通过耐心说服、疏导沟通、协商建议等执行方式争取获得执行对象的理解和支持。Z镇政府一方面要及时完成上级的行政任务,另一方面在执行工作时很可能得不到农民群众的理解和支持,压力和阻力并重,工作的艰巨性和困难性显而易见。
4. 2 Z镇政府执行力不足的体现
随着我国各项行政改革的深入,乡镇政府在行政管理中拥有了更多的自主权,Z镇作为苏中一个较大的镇执行力总体上在逐渐提升,主要体现在当地经济、社会、文化事业的不断进步和当地农民群众生活水平的提高。但是,Z镇执行力还存在的不少问题,如果不认真加以分析和解决,势必会阻碍Z镇执行力质提升的实现。Z镇执行力存在的问题,从乡镇执行力构成要素角度来分析,概括起来有以下几方面:
4.2.1政策自身指导力有缺陷
一项好的公共政策应该有明确的目标,具体可行的措施和健全的评估反馈机制,要对其他各个执行构成力有合理的配置和科学的指引。但是在上级政府对Z镇下发的政策当中,很多政策自身存在这样或那样的不足,导致政策自身指导力存在缺陷,进而影响到Z镇执行力的发挥。例如Z镇收到上级政府提出的农村环境综合整治政策,其中一项要求Z镇村庄农村生活污水处理率达到60%以上,虽然文件说明中央、省和对每个试点村环境整治提供部分资金支持,但是现实情况是这些资金最多只够进行污水&理设施的添置,而农村根本就没有污水管网,污水管网的预算费用比污水设施的费用还要多很多,而这些费用却需要Z镇进行资金的配套,但Z镇没有足够的财力予以支持,上级部门也没有相对应的解决信息,这就导致这项政策出台后,Z镇政府只能以选择性的方式执行,甚至对该政策望而却步。再有上级政府每年都会给Z镇下发招商引资的任务,作为苏中地区的城市主要还是以二产为主要招引对象,招引的基本前提是必须有充足的建设用地。但是随着中央保护耕地的多项文件出台,相的省、市政府和国土部门对建设用地进行了严格控制,国土部门给Z镇核准的当年建设用地指标少得可怜,其实前期的建设早已占用了绝大多数指标,但是招商引资的指标并没有因为土地政策的收紧而有所下调,发达城市的楼宇经济模式在Z镇这样的小城镇又很难实现,最后就演变成无地招商的窘境,Z镇不得不通过购买其它乡镇用地指标的方法来缓解土地压力,即使这样很多签了协议的投资商也要过两三年才能开工建设。每年Z镇都要花费大量人力、财力来进行招商引资,但最后由于土地政策的限制也很难真正完成所有的指标。
4. 2.2执行主体执行力不足
上级的任何一项行政任务最终都要由乡镇政府的执行主体来完成,执行主体执行力对Z镇政府执行力的影响是根本性的,执行主体执行力不足是导致Z镇政府执行力出现问题的关键所在。目前,Z镇政府执行主体执行力不足主要体现在以下几方面:
一、选择性执行
Z镇政府往往会根据自身的利益或上级的态度对不同的行政任务或同一行政任务中不同的内容进行选择性的执行。
(一)行政任务之间的选择执行
Z镇政府每年要执行很多种类繁多的行政任务,这些任务涉及到乡镇的各个条线、每个科室,就日常工作而言有关系到经济发展的招商引资任务,有关系到民生的计划生育、民政政策,有关系到城镇建设速度的村建目标,还有意识形态方面的工青妇工作等等,也会有突发性的工作任务,例如最近几年Z镇的国家卫生城市创建和省生态镇创建等。然而这些政策或任务在执行时间、要达到的目标和顺序上都存在着一定的选择性,在资源有限和利益驱使的情况下,Z镇政府往往会在其中做出一定的选择,优先保证短期内可以获得较大利益或荣誉和在年终考核中占比较重工作的施行。
不同的选择带来了不同的执行态度和不同的执行结果,Z镇对于国家卫生城市的创建工作就非常重视,成立了工作组,有时一周会召开好几次创建会议,几乎政府所有的中层以上千部都分配到创建的任务,投入了大量的资金和人力,最终顺利通过国家验收,完成创建任务。另外对于像在年终考核占很大比重的招商引资工作Z镇也制定了详细的工作计划,书记镇长亲自抓,实行每月一报制,要求每月都必须达到上级下达的年终目标月均值。但是对于一些考核比重低或很难,短时间内见效的工作,例如意识形态方面的工青妇。工作和科教文卫工作等都不是很重视,’工青妇工作几乎没有独立的办公场所和工作经费,~工作人员也是兼职,一、二把手领导对这些工作也很少过问,甚至几年都没听过这些部门的工作汇报,这些工作的开展自然举步维艰。
(二)行政任务内部的选择执行
Z镇政府在执行政策过程中,当发现执行政策会对自身照成不利的后果、影响到自身利益,或者发现该政策需要耗费极大资源、按时实现难度很大时,就会对政策内容进行选择执行,缩小政策执行甚至停止执行,在向上汇报工作时也会选择有利的信息弱化不利的信息。这样的选择执行会导致政策的变形失真,影响了政策效果的实现,也千扰了上级对政策执行情况的客观评估。上级政府每年都会对Z镇下达很多的经济指标,例如经济总量的增长、工业产值的增长、外资民资的投资增长等,Z镇对于可以实现的指标例如民资的增长常常完成得很快,往往在汇报工作和迎接检查时材料也非常详实,对于很难实现的目标例如个体工商户的注册指标有时前期会暂停执行,到年底考核前再通过各种办法突击执行,甚至夸大完成情况,有时虽然看起来结果达到了目标,但是己经远远偏离了该项指标制定的初衷,在汇报工作时也一笔带过,准备的材料也无法详尽的核实。
二、违规性执行
Z镇政府虽然是最基层的政府,但是它应有的执行职能决定了它拥有与之相对应的执行权利,这些权利是行政职能的必备条件,但可能成为Z镇政府谋取自身利益的基础。现实中,Z镇政府时有有令不行、有禁不止的情况发生,他们往往找出各种理由让上级部门“法外开恩”,对中央和上级制定的政策或规范置之不理甚至公然违规,不仅使公共政策变成一纸空文,也损害了当地人民的整体利益。以土地征用为例,前几年,由于土地指标有限又迫于招商引资压力,Z镇政府通过先征后批、未批先用、租赁使用等方式扩大工业集中区,擅自违备或变更土地利用总体规划违规征用土地,征用的土地按照上级给予土地指标计算的话已经要用3至4年的时间才能完全消化。最近由于国土部的严查这一现象才有所缓解。
三、短期性执行
Z镇政府在执行一些政策时有时只是象征性的实施一下,存在着追求面子工程、形象工程、追求表面化和功利化的现象,过于注重现任Z镇政府的政绩,并随着主要领导人的更替及意图和思路的改变而变化,整个执行过程缺乏统一的长远的规划,政策无法连贯系统的、持续稳定的执行。还有些长期性的政策Z镇在执行过程中刚开始会表现出较大的积极性,但是随着执行的不断深入,各种困难和问题接踵而至,再加上Z镇政府精力和资源有限,短期内无法展现出成效,其积极性随之递减,往往只是为了应付评比和验收在检查时做好表面文章,检查过后又不在重视。比如,Z镇在得知上级马上要对年初下达的城镇环境整治进行检查时,会安排村和社区突击打扫辖区内卫生,很多行政人员都放下手头的工作到辖区内分段管理,上门宣传卫生知识,环卫工人也随时待岗,检查考核结束之后,该项政策便不再那么重视,卫生环境又恢复原样。
4. 2.3执行资源支持力短缺
“巧妇难为无米之炊”,Z镇政府执行同样需要充足的执行资源支持力,但是Z镇政府执行资源支持力还比较短缺,主要有以下几方面:一是财力资源短缺。财力资源是政府执行的经济基础,是执行资源中的核心资源,Z镇多年来都存在着财政收入不能稳定增长的现象,财力资源不足,各项支出又比较多,入不敷出的财政状况已经成为限制Z镇执行力发挥的重要问题。二是人力资源也比较短缺。高学历的人才大多选择进入大城市,虽然随着公务员录用考试和大学生村官制度的实施,很多高学历人才补充到Z镇政府之中,但是即使这样Z镇第一学历为本科以上的行政人员也只有三层作用,Z镇政府人力资源还很不足。三是制度资源不足。乡镇政府的执行必须要有一定的执行制度作为保障,总的来看Z镇政府在监督、激励、问责等方面的制度还存在着很多不足和问题。四是权威资源短缺。近些年来随着新闻媒体对各级政府贪污腐败、行政不作为、滥用职权等问题的不断爆光和微博、微信等新媒体极速传播,政府的权威正在不断流逝,Z镇政府的权威资源自然严重不足,执行工作频频受阻,执行力的发挥也大打折扣。
4,2.4执行环境承载力不够
Z镇的执行工作大多在农村社会中展开,农村所特有的自然、经济、文化、社会等环境构成了Z镇政府执行工作开展的外部环境。目前而言,Z镇政府执行环境承载力也很不够,主要有以下两方面:一是缺乏良好的法制环境。首先Z镇政府自身对法制认识不足,依法行政的思想树立还不牢。在具体执行的时候经常会讲人情、看关系,许多事情虽然已有相关的政策规定,但是只要没有相关领导的批示就是不能执行;一些问题久拖未决但只要书记、镇长过问了,问题就很快得到妥善处理,人治的执行方式还大量存在。其次Z镇农民的法制意识和法律常识也很匮乏,对法律不熟悉,对政策也不了解,甚至有很多“法盲”,行政人员在执行政策和农民在办理事情时都会遇到阻力,制约了 Z镇政府执行力的发挥。二是Z镇政府缺乏执行力文化。Z镇执行力文化建设还比较滞后,行政人员的公共精神存在着缺失现象。Z镇政府部分职权科室的“官本位”思想依然严重,对待群众依然时有高高在上的姿态,脸难看、事难办,根本就不急群众之所急,导致矛盾激化出现过群访现象;还有一些官员经不得群众批评,态度蛮横,群众提出意见时,总是随便找理由搪塞甚至利用手中的权利打压群众;还有一些Z镇领导习惯于搞形象工程、面子工程,不踏踏实实干事,百姓怨声载道,这些都是由执行力文化缺失造成的。
4.2.5执行对象认知力有限
由于执行对象即人民群众的认知能力有限导致Z镇政府执行力受到很大的影响,Z镇政府常常在宣传和解释工作时显得比较困难,执行对象对政府的行为有时会不理解、不讲道理,一些不明真相的农民群众还容易受到鼓动,出现冷漠、观望、反感、甚至出现过集体抵触、对抗’等现象,Z镇政府在行政执行和推动政策实施时就^遇到很大阻力。
