1绪论
1.1研究背景及研究意义
1.1.1研究背景
在2006年的十届全国人大四次会议上,温家宝总理在《政府工作报告》中明确指出要“建立健全行政问责制,提高政府的执行力和公信力。” ·这是“政府执行力”概念第一次被写进中央政府的正式文件中,它标志着“政府执行力”被正式纳入国家的治理范畴之’内。在2012年的十八大报告中也再次明确提出要‘“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力。”②充分证明了中央政府已经对政府执行力高度重视,高效能、执行力强己经成为各级政府有待实现的目标。
近年来,随着中央作出了全面建设小康社会,建设社会主义新农村等一系列重大战略决策,努力发展“三农”已成为各级政府的重点工作之一,乡镇己经进入了发展的快速时期。国家有关"三农"的政策都需要乡镇一级的政府来贯彻执行,政策执行效果的好坏取决于是否有高效的乡镇政府执行力作为保障,提升乡镇政府执行力己成为重要而紧迫的课题。
改革开放三十多年来,我国的政治、经济、社会、文化等各个方面都取得了巨大的成就,综合国力得到显着加强,但政府行政改革却相对缓慢已经难以跟上其他方面的改革步伐。随着人民群众素质的逐步提高,社会公众对于政府执行力也提出了更高的要求,而当前政府执行力的水平与群众的期望和上级的要求还有很大的差距,不能满足群众的需求。
我国的基层政府特别是乡镇政府的执行力不足、行政效率低下己成为不争的事实,无论是执行的主体、资源、环境,甚至制定的政策本身都存在一些问题,以至于政策不执行、乱执行、附加执行等现象频发,出现了诸如土地征收、拆迁安置、医疗卫生、环境保护、社会资源分配等一系列问题,党群、干群矛盾突出、矛盾对抗性增强、群体性事件增多,严重影响了党和政府的形象,降低了政府的公信力,阻碍了和谐社会的建设。因而乡镇政府执行力的提升己成为刻不容缓的任务,这就需要我们及时深入的剖析乡镇政府执行力不足的原因进而探究相应的解决对策。
1.1.2研宄的意义
乡镇政府作为国家最基层的政权,直接面对农村普通群众,执行力的高低直接影响到广大人民群众对党和政府一系列的评价,因此在开展新农村建设和倡导提高执政能力的大背景下,对乡镇政府执行力的研究有很强的理论和现实意义。
从理论意义上讲,其意义有二:
其一对乡镇政府执行力展开研究有利于完善政府执行力的理论体系。目前,国内学者已经对政府执行力进行了广泛的讨论和研究,但对于某一级政府特别是乡镇政府执行力的研宄还很匮乏加之专家学者们大多缺乏基层政府工作实践,理论分析不够系统,与现实的结合不够紧密,可操作性还不强。本文透过对乡镇政府执行力问题的实例研宄,为解决当前乡镇政府执行力不足等问题提供行之有效的理论指导,是对政府执行力理论体系的进一步完善。
其二对乡镇政府执行力展开研究有利于深化对执政能力课题的研究。党的报告多次提出要加强执政能力建设这一重大课题,要提高执政能力最重要的环节就是提高执行力。乡镇政府是国家公权力的基石和政权延伸的末端,在我国政府执行过程中所占的比重大、地位重,乡镇政府执行力的好坏直接关系到政府执政能力的强弱。因此,乡镇执行力的研究是党和政府执政能力建设的一个重要分支,对其进行研究有利于将执政能力课题研宄推向更深的层次。.
从现实意义上讲,其意义主要体现在:
第一对乡镇政府执行力展开研究有利于提高政府公信力。政府的公信力主要决定于政府对公民社会的公共服务、公共产品承诺与政府实际提供的公共服务和公共产品之间的差距。公民向政府纳税,形成公共收入,政府用公共收入来为公民提供优质足量的公共服务和公共产品,这己经成为现代政府合法性的重要来源之一。政府公信力的提高要求政府部门认真接受监察机关和群众的监督,做到执法的廉明和公正,严格履行其对社会的承诺。政府公信力是政府行政能力客观的结果,是政府民主、服务和法治建设程度和权威性的体现,也是政府的影响力与号召力。同时,公信力是社会公众对政府的评价,是社会公_众对政府信任度和满意度的反映。政府公信力的建设,需要兑现对社会公众的承诺,要求政府讲信用,需要政府责任行政和依法行政。但是,这一切实现的前提条件必须是政府能够合理、合法、科学的执行,否则,就无法真正实现政府的信用,政府的公信力也就无从谈起。乡镇政府作为最基层的政府,上连“国家”,下接乡村社会,广大农村9亿多民众对国家形象的认识主要是通过与乡镇政府的直接接触,乡镇政府执行力直接关系到政府职能的履行和民众对政府公信力的评判。
第二对乡镇政府执行力展开研究有利于各项公共政策的落实和乡镇政府能力的提升。乡镇政府执行力情况是乡镇政府能力和效率的指针和显示器,政府执行力影响和制约着政府提供公共服务和公共产品的数量以及质量。在我们这样一个拥有众多农民的国家里,乡镇政府占有着重要而特殊的地位。乡镇政府为了更好地管理本区域内的各项社会公共事务,就必须根据社会和经济发展的需要,及时正确地执行上级各项政策。而“即使有了最好的政策,也难以确保获得成功” “正确的政策方案要变成事实,有赖于政策的有效执行,因此从这个意义上说,乡镇政府执行力是乡镇政府能力的核心要素。” ·通过有效的执行政策,可以实现公共政策的既定目标,发挥政策效果,解决民众关心的问题;政策有效执行的过程能够促使政府与公民社会产生良性互动,使政策执行者能深入到基层,关心群众疾苦,倾听群众呼声,密切联系人民群众,最终提升乡镇政府能力。
第三对乡镇政府执行力展开研宄有助于解决"三农问题”、统筹城乡发展和推动社会主义新农村建设。“三农问题”是我国一直需要长期面对的重大课题,涉及面广、任务量大,不可能一狱而就。新农村建设是党中央国务院根据我国农村实际提出的解决“三农问题”的重要战略方针,是社会主义自身创新的一个重要内容。“乡镇政府是城乡统筹、工农统筹、新农村建设各个方面统筹的最佳结合点,处在新农村建设的一线。在新农村建设的过程中,乡镇政府要承担推动者、(政策)支持者的责任。” ·政府特别是作为最基层的乡镇政府在解决“三农问题”,建设社会主义新农村过程和推进城镇化建设过程中肩负着重要的使命,乡镇政府必须具备强大的执行力,才能够成功的完成这些重要使命。只有不断提升乡镇政府的执行力,乡镇政府才能更好地将中央和上级政府的相关政策不折不扣地贯彻下去,因地制宜地解决好新农村建设中遇到的各种问题,推动新农村建设不断发展。
1.2国内外研究现状
1. 2.1国外研宄综述
国外对政府执行相关的研究开展的较早,当西方学者将企业管理中执行力这一概念逐渐引入到公共行政领域后,他们开始对政府执行力展开了系统的研究,形成了较为成熟的理论体系。这些研宄从不同的角度出发,提出了各自的理论以及观点。
国外政府执行的研究最早可从对行政学的研宄开始追溯,20世纪初,随着资本主义国家的生产发展,政府职能日趋复杂和分化,行政学开始兴起,并从政治学研究中脱离出来,执行也逐渐成为了公共行政学研究的热点。1887年,行政学之父伍德罗·威尔逊(ThomasWoodrow Wilson)在《政治科学季刊》上发表了《行政学研究》一文中详细论述了政治与行政的关系,他认为政治与行政既不等同又有所联系,指出“行政管理是政府工作中极为显着地一部分,它是行动中的政府;它就是政府的执行,政府的操作,就是政府工作中最显眼的部分,并且具有与政府本身同样悠久的经历。”提出将行政和政治分离开来,即“政治-行政二分法”,认为政治者应该主要从事政策的制定,行政机关则应该负责政策的具体执行。②此后美国学者弗兰克·古德诺(Frank J. Goodnow)进一步研究和发展了威尔逊的“政治-行政二分法”的思想,认为“政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行”,“政治或政策与国家意志的表达相关,行政则与政策执行相关”,使行政从政治中划分出来,但他也强调了政治与行政的协调,认为既要让行政有相对的独立性,也要使政治保持对行政的适当控制,提出“实际上政治必然要求建立起国家意志的表达与具体执行的协调一致。"③在威尔逊、古德诺之后公共行政学派得到了蓬勃的发展,怀特leonardD White)在《公共行政研究导论》一书中指出“行政是为了完成或实行政权机构制定的政策而釆取的一切活动或行为”,“公共行政,就是公共事物的执行” ,强调了执行在政府行政过程中的重要性。被誉为“现代组织理论之父”的马克斯·韦伯(MaZ.Weber)提出了科层制组织理论,认为行政不应与政治活动和行为产生联系,把政府塑造成一个忠实执行国家意志的官僚机构,认为政府是执行组织,政府行政人员要具备相关专业知识、能力和技术,才能保证整个组织的执行力,由此强调了政府和行政人员执行能力的重要性。
但是随着理论研宄和具体实践的不断升入,部分学者对“政治-行政二分法”提出了质疑,认为其具有一定的局限性,赫伯特·西蒙(Herbert Simon)认为古典行政学只注‘重“执行”,而忽视了行动前的“决策”,他在《管理行为:管理组织决策过程的研宄》—书中阐述了政策与执行之间的关系,认为“任何实践活动,无不包含着‘决策制定过程和‘决策执行过程’”,行政过程不仅是执行决策的过程,也是不断伴随着决策的过程,决策和执行遍及整个行政组织,伴随整个行政过程。基于西蒙等人的研究,此后一段时间的相关研宄则更多集中在政策制定层面上。
直到20世纪70、80年代,以1973年J ·普雷斯曼(Jeffrey Pressman)和A ·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)对美国联邦政府创造就业机会的政策项目一一 “奥克兰计划”(Okaland Project)执行的跟踪研宄报告《执行》一书的出版为标志,西方学界又开始掀起对政策执行研宄的热潮,把研宄重心从政策制定转向政策执行,“执行运动”由此兴起,学者们从不同视角、不同研宄途径等方面对政策执行进行了系统研宄,提出各种研究途径和理论模型,涌现出了大量的研宄成果。
在政策研究途径上,主要有以下几种:一是“自上而下”的途径。将政策的执行过程看成是从最高的行政机构幵始发出并层层传递所形成的命令序列。该方法从最初的命令开始,逐层分析每一次发出的命令被执行的程度及其原因,并由此来分析政策执行过程是否理想。这种途径关注的重点是如何把政策付之于实践并实现其目标,对行政层级制和指挥命令的关系进行了重点关注。J ·普雷斯曼和A ·威尔达夫斯的研宄就是釆取的这种途径。二是“自下而上”的途径。该方法以参与政策执行的活动者(包括公共的和私人的组织或个体)作为出发点,强调政策执行的成功与否依赖于参与政策执行活动者的能力。该途径自下而上地分析上层的政策活动者,考察它们的目标、策略、行为方式及与政策系统中其它组织和个人之间的相互关系,目的是找出执行中的缺失现象并使政策能够更好的执行。
该途径开始逐渐重视对政策执行中各种利害关系人的研究。这种途径以美国学者保罗萨巴蒂尔(P. A. Sabatier)和丹尼尔.A.马兹曼尼(D. A. MaZmanian)的“马-萨政策执行模型”以及赫恩和波特(BennyHjern & David 0. Porter)的执行结构模式理论等为代表。三是“政策-行动连续统”途径。巴雷特(S. Barrett)和富奇(C. Fudge)认为应当将执行“当作一种政策一行动的连续统”,该途径是在吸取了两个途径的核心内容基础上的有效整合,认为政策执行过程是一个异常复杂的过程,是政策制定者与政策执行活动者之间不断博弈的过程,学者们逐渐对影响政策执行的多种因素开始了关注,麦尔科姆高金等人在1990年发表的《政策执行理论与实务:迈向第三代政策执行模型》中提出的“府际间政策执行沟通模式”就是这种途径的体现。四是工具选择途径。这种途径更多的关注执行工具的选择,无论是以上提到的何种路径最终要让政策制定和执行通过一种或几种工具来解决,这些工具称为政策工具。这种途径解决了政府怎样从政策执行中多种工具里面选择某一特定工具等问题。
“执行运动”的倡导者们还提出了一系列的政策执行理论,有组织理论、行动理论、博弃理论、管理理论等。组织理论,强调了各类组织在政策执行中的重要性,认为组织是政策执行的关键点,组织理论的发展为后来的公共行政领域政府执行力的研宄奠定了理论基础。行动理论,行动理论起源于社会学,政策执行被认为是对某一项公共政策所要釆取的广泛行动,其中包括解释活动、组织活动和实施活动等。在公共政策执行力中综合一些以社会学为基础的理论,能够使公共政策执行理论的研宄更具实用性。博弈理论,认为政策执行是政策执行的相关主体经过讨价还价最终达成一种博弈结果的过程,强调政策制定执行过程中需要考虑到各方主体利益的平衡。管理理论则强调政策执行是一个管理的过程,认为影响政策执行最大的因素就是政策执行中的管理手段。
1.2.2国内研究综述
国内学界对于政府执行力的研究起步较晚,当国务院政府工作报告提出“执行力”这一概念后,政府执行力才逐渐成为政界和学界关注的焦点,对已有的研宄文献进行梳理,当前我国政府执行力研究的内容主要集中于以下几方面:
一、对政府执行力重要性的认可
对政府执行力的研宄,学者莫勇波起步较早,在其2005年发表的《论政府执行力及其组织构建》一文中就对政府执行力的重要性进行了阐述,认为"执行力是政府组织内在的必然要求,是政府组织内的各级管理人员的必备素质,是政府组织成功执行公共政策决策的关键。” ·莫勇波还认为对政府执行力研究有很强的现实意义,因为“执行力短缺是政府公共政策执行失败的根本原因。”兆克利认为“政府执行力是保持和增强政府公信力的法宝徐河认为“在中国,政府执行力是党的意志和主张能否实现的关键性因素。”④袁曙宏认为“一个失去了执行力的政府,也就失去了存在的基础。”⑤易正春指出从时代发展的角度看,研宄政府执行力是全球化对当代政府的能力要求,是实现民众诉求的途径,是政府改革的需要,是转型期社会发展和解决当前我国公共政策执行不力的必然要求。·
二、对政府执行力构成要素的研宄
当前,我国学者对政府执行力这一内容进行了多方位的剖析,具有典型性的观点主要包括:姚克利认为“政府执行力的构成要素主要有五个方面,分别是执行环境、执行主体、执行客体、执行资源和执行绩效。”"'中山大学莫勇波博士和姚克利的观点比较相近指出:“政府执行力的构成要素主要包括执行主体、执行资源、执行制度以及执行环境。”并认为这些要素之间存在着千丝万缕的关系。东朝宗指出“政府执行力的构成要素主要包括政府职能部门对政策把握和执行的尺度、速度、力度、角度”,·认为“政府各个职能部门管理者是政府执行力强弱的关键”。·唐铁汉则认为政府执行力包括组织协调能力、干部领导能力、政策营销能力和检查监督能力。鹏指出“政府为履行行政职能的需要,政府行政执行力从构成上应包括公共服务能力、经济管理能力、社会文化建设能力。”⑥
三、对政府执行力影晌因素的研究
综合国内学者的研究,他们大多认为影响政府执行力的因素主要包括体制、制度、技术、文化、执行主体、组织结构等几个方面。周国雄指出虽然提升公共政策执行力涉及到多种因素,但对公共政策执行力的影响最为根本的是制度因素·。杨金江、苏洁、崔坤家通过问卷调查分析后认为制约政府执行力因素有主客观两个方面,主要包括执行意识淡薄、领导表率执行的示范效果较弱、执行过程中存在本位主义、考核评价体系和考核结果使用的导向作用不强、执行过程督查薄弱、执行主体的精神状态和素质能力不能完全适应岗位要求六个方面。⑧蔺全录则认为影响政府执行力的发挥有内外部因素,内部因素是由行政改革的智慧和魅力、领导者的社会责任感和能力、社会发展战略的选择与行政目标的明晰化、公务员的整体素质和创新精神、行政文化建设现状等方面构成,而外部因素是由行政体制、法制环境、人口经济与文化科技环境等方面构成,并指出外部因素的影响更大。此外,我国一些学者还从对政府执行力影响的某一个具体因素进行了深入研究,具体从监督机制、行政体制、制度创新、执行文化、执行技术、组织结构等方面因素分析了对于政府执行力形成的影响。
四、对政府执行力问题的形成原因和相关对策的研究
我国学者对政府执行力问题的形成原因和相应对策研究大多是以执行力的构成要素某一或某几方面为切入点的,通过对政府执行力现状的剖析,找出问题和原因进而提出相应的对策。莫勇波认为当前地方政府执行力不高主要表现为:执行人员责任心不强、执行方法简单机械、沟通协调存在问题、执行成本过高、曲解政策,并相应的提出了提升人员素质、培育执行要件、优化政府机制、创设法制、文化环境四个方面的对策。⑩杨京芳认为政府执行力问题主要是执行“尺度”偏差、执行“速度”缓慢、执行“力度”不够、执行“角度"错位、执行“行为”走样,并从执行主体、执行资源、执行环境三方层面分析了原因。·我国一些学者还特别研究了我国基层和乡镇政府执行力问题,如许才明认为乡镇政府在执行公共政策时存在执行无力、执行不力、执行过力和执行费力四个方面的问题,并提出了提升公共决策的质量、增强乡镇权威、增强乡镇执行独立性、提升执行主体的素质、优化执行环境五个方面的对策。②屠凤娜认为基层政府社会政策执行力不足的原因主要是基层政府在社会政策理解上存在偏差、在社会政策认同上存在障碍、在社会政策执行方式上存在问题。·宋蹇华、周玉琴则从执行主体、执行速度、执行方式、执行满意度四>个方面分析了基层政府执行力存在的问题。⑷以上学者在文中也一并提出了相应的对策。另外还有一些学者从某个视角剖析政府执行力的问题并提出对策,如杨仁鹏、许媛媛从执行主体能力视角提出提升政府执行力的对策:提高组织管理能力、提高开拓创新能力和提高领导激励能力等。⑤
1.2.3述评
通过以上对国内外研宄文献的分析来看,政府执行力的相关研宄己经取得了不小的成果,这些研宄成果从各个层面揭示了政府执行力的规律,不仅为后期的研宄拓展了研宄方向,丰富了理论基础,也大大促进了政府执行效率的提高。但就乡镇政府执行力来说这些研宄特别是尚处于起步阶段的国内研究还存在一些不足:首先,对乡镇政府执行力的研究成果很少,目前对政府执行的研究大多集中于广义的政府或地方政府层面,涉及乡镇政府执行力的只有少数文章或学位论文,专注几乎没有,系统有效的研宄成果还没有成型。其次,对乡镇政府执行力的研宄实践性不足。现有的研宄成果大多偏重于一般性研究和理论研宄,没有考虑到乡镇政府的特殊性,对于乡镇政府执行力的实例研宄就更加匮乏了,关于乡镇政府执行力的理论研宄明显滞后于执行的实践,严重削弱了理论对于实践的指导价值。因此,对乡镇政府执行力进行实践性强的全面深入系统的研究应该成为将来研宄努力的方向,本文研宄也是基于此种努力。
1.3研究内容和方法
1.3.1研宄内容
本文在政府执行力的基本理论指导下,坚持理论联系实际,以仪征市Z镇政府执行力为例分别从乡镇政府执行力的构成、特点、执行力的不足、原因分析以及相关对策等方面对乡镇政府执行力进行探讨。论文除绪论和结语外共分为五章,整体上按照“基本理论一—现实剖析一一原因探究一一对策思考”这一主线来剖析Z镇政府的执行力问题,具体的内容如下:
第一部分为绪论。阐述研宄的背景及意义、分析国内外的研宄综述,并对本文的主要研宄内容、研宄方法和创新之处进行描述,做出论文的铺塾。
第二部分论述了本文研宄的理论基础,分别是委托-代理理论、博弈理论、激励理论和政策执行理论。
第三部分主要论述了乡镇政府执行力的一般性构成及内在关联,将乡镇政府执行力分解为五个构成力即政策自身指导力、执行主体执行力、执行环境承载力、执行资源支持力、执行对象认知力,并阐述了它们之间的关系。
第四部分分析了仪征市Z镇政府执行力的现状,包括Z镇执行力的特点和执行力不足旳体现。
第五部分深入剖析了仪征市Z镇政府执行力不足的原因。 ‘第六部分是论文的落脚点,紧紧围绕乡镇执行力的五个构成力提出提升Z镇政府执行力的具体路径。
1.3.2研宄方法
本文的研究方法主要有以下几种:第一,文献分析法。本文通过网络、媒体和图书馆等多种资源,对国内外有关政府执行力、政策执行力特别是乡镇政府执行力方面的文献资料进行了较全面的收集和整理,主要包括书籍、论文、期刊、政府工作报告和政府文件等。
对其进行了仔细的研宄和分析,熟悉了国内外学界目前的研宄现状、研究重点、研宄趋势和存在的不足等,借鉴了其中比较成熟的理论成果,并融入到本文的研究当中。第二,系统分析方法。系统分析方法要求从整体与部分、部分与部分等方面的相互联系和相互作用的角度对研究对象进行综合的审视。乡镇政府执行力受到政策自身、执行主体、执行资源、执行环境及执行对象等要素的影响,这些要素相互作用、彼此制约,乡镇政府执行力本身就具有系统性。这就要求在对乡镇政府执行力研宄的过程中必须统筹兼顾,坚持系统分析方法,只有这样,才能寻找到提升乡镇执行力的有效路径。第三,个案分析法。对具体案例进行深入调研,才能更好更具体的了解其执行力的实际情况,提出合理可行的对策。本文通过对仪征市Z镇进行个案研究,通过实地调查、个别访谈等手段,归纳其执行力不足的体现,剖析执行力不足的原因并在此基础上提出提升Z镇政府执行力的对策。
1.4研究的创新点
本文的创新之处:目前国内研究大多是从共性问题的层面上对政府(或基层政府)执行力提出研究,通过实例研究乡镇执行力问题的文献非常少见,而通过执行力中各个“力”的角度对具体乡镇执行力进行分析的研究目前还没有,本文主要是对仪征市Z镇政府执行力的客观分析,从构成乡镇政府执行各个“力”的角度分析仪征市Z镇执行力存在的问题及原因,并提出切实可行的对策,从某种程度上弥补了这一领域研究的空白。
