3乡镇政府执行力的一般性构成及要素的内在关联
3. 1乡镇政府执行力的构成
乡镇政府执行力既然是一种“力”,就可以分解成各个构成“力”。文中笔者将乡镇政府执行力分解为政策自身指导力、执行主体执行力、执行环境承载力、执行资源支持力、执行资源支持力、执行对象认知力。
3.1.1政策自身指导力
乡镇政府作为一个主要执行士级政策和其他行政任务的机构,政策执行的好坏显然是乡镇政府执行力强弱的一个重要指标,而“一项政策能否得到很好执行,主要取决于政策内容本身” ?。虽然出台公共政策是更高级政府的工作,乡镇政府并不承担主要责任,但是政策质量的优劣却影响到乡镇政府的执行,政策自身指导力直接指引着乡镇政府执行力的作用方向。因为能否成功执行一项公共政策,很大程度上取决于政策自身的科学性,取决于这项政策是否目标合理、措施明确,是否有有效的评估考核机制和监督机制,是否考虑到乡镇的自身执行能力等。政策自身指导力是影响乡镇政府执行力的直接因素,高质量的公共政策是乡镇政府有效执行的前提条件。如果一项政策自身就不够非常科学合理,政策自身指导力就很低下,乡镇政府执行起来自然困难重重,执行力必然大打折扣。
3.1.2执行主体执行力
行为学中所讨论的主体一般是指具有行为能力、行为目的和行为意识的人和以人为单位的社会组织或群体。乡镇政府的执行主体主要由执行上级政策和任务的各部门执行人员以及由这些人员组成的执行组织。执行主体执行力是执行主体贯彻行政政策、完成行政任务的能力,是乡镇政府执行力的主导力,因为与执行有关的所有行为最终只能由执行主体来实现,乡镇政府执行力的其他要素都要通过执行主体才能发挥作用。虽然执行主体包括组织和人,但是最终从事具体执行工作的还是乡镇政府的工作人员,执行力的高低最后还是落到了工作人员的身上,因此由执行人员本身的思想观念、执行意愿、知识层次、工作态度、认知能力和执行能力等综合素质构成的执行主体执行力对乡镇政府的执行力产生着非常重要的影响,直接决定着乡镇政府执行力的好坏强弱。
3.1.3执行资源支持力
充足的执行资源支持力是乡镇政府执行力得到充分发挥的基础。执行资源支持力主要是指乡镇政府在执行政策、执行行政任务过程中所需要的各种资源支持,这些资源主要包括资金资源、制度资源、信息资源、政策资源以及权威资源等等。对于乡镇政府的执行来说资金资源是基础,资金资源主要来源于税收分成,另外还有争取到的项目资金以及少部分罚没款项等。制度资源则是执行程序化的根本保证,它是对执行主体的权利予以保障和监督和对其行为的后果予以追究的依据。信息资源则是乡镇政府执行工作的条件,只有及时有效的获取和分析与执行相关的信息资源,才能为具体执行过程中的调整提供决策参考,反之如果没有准确及时的信息资源获取方法和途径,执行主体就很难拿出切实可行的执行计划,也很难监督和把控执行过程的每个环节。政策资源的地位和作用也很显着,如果支持乡镇政府政解决群众的迫切需求和切身利益的政策数量有限、乡镇政府在执行过程中得不到上级政策的有力支持和帮助,那么实施公共政策将非常困难。执行工作除了要求具备以上非政治资源以外,作为基层执行组织的乡镇政府还要求具备权威资源等政治资源。权威资源包括乡镇政府的形象和信誉度等,这些权威资源可以加强普通民众政策参与’程度,自觉的接受和认同政策的保障,对政策的&功执行有着非常重要的帮助。如果缺失了执行资源支持力,乡镇执行力如同无源之水,执行资源支持力的强弱决定了乡镇政府在执行过程中所能体现出的力量和能力的大小,也在很大程度上决定了乡镇政府执行力的高低。
3.1. 4执行环境承载力
乡镇政府并非是一个封闭性的组织,执行工作也需要在一定的背景和环境下进行。由各个不同的执行环境构成的承载力是乡镇政府执行力的外部条件,执行环境承载力包括自然环境承载力、政治环境承载力、经济环境承载力、法制环境承载力以及社会环境承载力等。乡镇政府的执行力与外部执行环境承载力是一个相互影响、相互作用的过程,主要体现在,一方面政府可以通过行政执行活动主观的加强外部执行环境承载力,执行环境承载力也可能因为政府的一次失误而变得薄弱;另一方面外部的环境承载力也会对乡镇政府执行力产生积极或消极的影响,执行环境承载力越强,乡镇政府在执行过程中就会受到较小的阻碍,政府的执行力相对就会变强,反之,乡镇政府在执行过程中会遇到很大的干扰,执行力被严重削弱。
3.1.5执行对象认知力
执行对象即政府执行的客体,是政府在执行时的服务对象和目标群体,主要是指政府执行过程中受到直接影响的公众和社会组织等,而乡镇政府的执行对象大多就是农民群众。政府的执行本质上就是执行主体和执行对象之间相互制约、相互博弃,不断调整双方利益关系直至最终彼此都可以接受的一个过程,在执行的过程中,执行对象的行为和意愿要受到约束和影响,而乡镇政府执行力也受到执行对象认知力的影响,对执行对象认知力的影响因素主要有执行对象的文化程度、情感、风俗、意愿等等,乡镇政府还要面对执行对象的小农意识、政治参与度低等因素。所以,在执行各项政策时,想要达到决策机构的预期效果,有时候不仅仅是制定者和执行者通过自身主观努力就能做到的事情,它还与执行对象的认知力有着直接密切的关系。由于执行对象认知力差异较大,导致他们对政策的接受和理解程度不同,一定程度上会加大政府执行的阻力,影响执行的效果和执行力的强弱。
3. 2乡镇政府执行力构成要素的内在关联
综上所述,乡镇政府执行力可以分解为政策自身指导力、执行主体执行力、执行资源支持力、执行环境承载力和执行对象认知力,但乡镇政府执行力不是这些构成“力”的简单堆积,而是它们相互作用的结果,是一种合力,这些力的作用对象就是某一公共政策或行政任务。其中,政策自身指导力指引着乡镇政府执行力的方向,执行主体执行力是乡镇政府执行力的主导力,执行资源支持力是乡镇政府执行力的现实基础,执行环境承载力给乡镇政府执行i提供外部支持,执行对象认知力则与乡镇政府执彳f效果的好坏息息相关。
乡镇执行力的各个分力都是相互影响、相互作用的,每个构成力都拥有特定的作用,缺少任何一个“力”都将影响到乡镇政府的执行力的发挥。由此可见,如果各个构成力之间的整合运行机制不合理或某些因素存在重大缺失,在执行的过程中就会使得各种力相互抵消,甚至会产生“1+1〈2”的效果,严重削弱乡镇政府的执行力。以执行资源支持力为例,乡镇政府要完成上级的一项政策,需要拥有充足的财政资源,如果乡镇政府财力充沛自然能推动这项政策的施行,同时也会促进其他各个分力对该项政策的支持,执行力的作用方向就会与政策的目标要求比较接近,但是倘若政府自身资金资源比较匮乏,其他分力也会受其影响而减弱对该项政策的支持,执行资源支持力就会偏离政策的目标要求方向甚至出现在反方向上阻碍了这项政策的施行。因此,乡镇政府想要拥有较强的执行力,必须高效整和和优化各个分解力,使得它们劲往一处使,产生强大的合力。所以要提升执行力,首先得保证每种要素必须齐备而且优良。
