规范越级上访行为

　　2. 2规范越级上访行为

　　2. 2.1缘由：越级上访的爆发

　　上访，在我国古已有之。在君权至上的时代，每4^王朝的法制都带有强烈的君主色彩，君主无疑就是一切重大案件的独裁者：秦始皇亲自断案，隋唐的死刑复奏，宋朝的“御笔断罪”,明清的“会审制”都反映了皇帝对重大案件的终裁权。因此，老百姓受了冤屈，自然而然地便会把希望都寄托在最高统治者身上。

　　告御状，成为了古往今来中国民众讨说法的重要途径。一般来说，统治者为了维护统治秩序和提高政治威望会建立一套机制，历朝历代各有不同，但是其目的大同小异，都是为了笼络民心，解决百姓的一些问题。

　　到了现代，国家机关一方面鼓励群众来信来访，另一方面要求信访机构就地解决，将问题消化在基层，民众的问题在基层得不到有效处理，越级上访就更为普遍了。而《信访条例》的相关规定似乎也给了他们一个模糊的上访概念，让信访人误以为有了往上走、向上求决的依据。62其实大多数信访人没有领会到条例的规定如果是以信件、邮件的方式，国家是不会限定向上诉求的方式的。然而现阶段信访机构设置零乱，职责分工不明确，彼此不协调，办事不得力，信访者奔波穿梭于在各机构之间，筋疲力尽但问题却得不到解决。

　　对信访者来说，在基层部门信访比到中央部门信访的经济成本低，但也常受到地方势力的打压和暴力阻烧，这无疑加剧了信访的难度。而越级上访虽然表面上离开了当地的关系网，但实际上高层信访部门也只是将信访者的诉求简单告知或批示基层机构，信访问题便又会回到原来的关系网中。各级政府都易于接受对下级政府的上访，却本能地反感对自身的上访，尤其是跨过自己的越级上访。但信访者却由此更有动力越级上访，因为在他们看来负有领导责任的直接上级政府会官官相护，所以不可信任；只有不负直接领导责任的上上级政府才可能公正处理问题，且越是上级政府，越没有官官相护的嫌疑。目前各级信访机构处理信访案件只是层层转办，并不能真正解决问题，导致信访问题不断升级。由于信访活动中最重要的核心因素就是“领导批示”,而且中央领导的批示比地方领导的批示更有分量，这种情况会导致地方政府乃至基层政府的公信力降低。所以，信访者的问题如果不能在基层得到满意的回复，他们就会直接把希望寄托在省级政府和中央各部门。因此，越级上访有其必然性。如表2、表3所示：

　　在三个月共计26天的抽样调查中，查阅了 4201封信访件后发现，即便是在为数不多的有处理结果并上报的信访件中，信访反映不实、诉求不合理的也超过了七成，属大多数。“可见，信访事项得不到有效回应或者不按流程上报也是越级上访的主要原因。现实生活中，信访问题的最终解决，绝大多数取决于信访者”闹“的程度，信访也逐渐呈现出闹访的趋势。”大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决“,己经成为一个普遍现象，促使许多信访者因受误导而采取极端的上访方式。然而，上级领导对于闹访的重视，也给了上访者一个错觉，认为越严重的事情到了上层部门就越好商量。目前越级上访所涉及的的主要纠纷类型：房屋拆迁，耕地补偿，农村承包经营，劳动权益和社会保障，信访数量较多。迫于”维稳“的压力，接访部门常常采取转交的方式推矮由相关部门处理，或者直接将信访问题搁置下来不予处理，或是采取隐蔽的方式承诺赋予信访考一些额外的利益，这就导致信访者进行缠访、闹访，造成通过信访途径非但不能有效解决问题，反而还加剧破坏了社会的安定和谐。

　　2.2. 2规范越级上访行为的具体内容

　　2. 2. 2.1杜绝”栏卡堵截“正常上访

　　”栏卡堵截“正常上访，指的是在信访过程中，使用暴力或者非暴力的行为阻栏、设卡、围堵、栏截信访者的正常上访。如果信访者已经进京上访，在国家信访局门口或者其他部门而被强行带回地方，那性质甚至变成了 ”劫访“.对此，一些地方政府及其截访人员还制造并传播了一个荒唐的潜规则：上访人员+非上访地点=扰乱社会秩序。不可思议的是，这个潜规则居然已得到多个地方政府的截访人员默认，并取代法定程序。依据违法的潜规则，参与截访的警察以及其他国家机关工作人员不顾宪法、法律的权威，随意侮辱、殴打、传唤、拘留、审判维权的信访者，只为防范地方上的徇私枉法、违反信访工作纪律的行为以及背后的腐败问题被揭露。随着信访工作机制的不断变化，栏卡堵截上访行为的现象也愈演愈烈。在各地打击进京上访的高压态势下，日渐精细化的社会分工催生出了专业截访公司，更有甚者，还将信访人非法拘禁起来，北京大大小小各式的”黑监狱“已经不足为奇，最典型的就是”安元鼎事件“.M北京安元鼎保安公司以关押、押送到京上访者为主业，在北京设立多处”黑监狱“,通过与地方政府签协议并收取佣金，从地方政府和其他权力机关手上承接拘禁和押送进京上访人员的”业务“.民众在日常生活中想反映的问题得不到处理，本已心力交瘁，迫不得已寻求信访的制度救济通道，却又遭遇种种阻栏，无异于雪上加霜。截访人员不惜一切手段阻止信访者到北京上访，不仅加重了信访者的苦难，还严重侵犯了信访者的人权。

　　在现代社会，人权被公认为是一种人最应该享有的基本权利，其本质应该属于道德权利。衡量一个国家法治化的程度，有时以人权转为法定权利的数量及形式来作为参照标准。我国宪法明文规定了公民基本权利，并承诺国家保障人权。67 ”以2004年修宪写入‘国家尊重和保障人权’条款为标志，上访被认为是公民的基本权利。“^^权入宪为我国保障人权的法治建设进程奠定了宪法保障基础，这是中国特色的社会主义人权观在宪法上的反映，是中国法治文明进步的一个重要里程碑。

　　脱离了人权保障，信访制度就很容易误入歧途。杜绝”栏卡堵截“正常上访，实际上体现了尊重和保障人权的理念。”信访本身就是一种中国式的特殊的民主实现机制和人权救济机制。“ 69以《广东省信访条例》为例，信访者的信访行为受法律保护，任何组织和个人都不得干涉和阻晓这一行为，信访机构及其工作人员不得限制或者变相限制信访者的人身自由，更不得打击报复信访者。？信访部门也开辟了热线电话、网上邮箱、视频接访等多条渠道，健全来信、来访、网络、电话一体化的接访体系，逐步引导上访人员依法理性表达诉求，严肃处理违法上访行为。对此，国家机关应该有责任保护守法的公民，兑现国家保障人权的宪法承诺。

　　但在一些官员眼中，民众上访就意味着闹事，不仅会影响当地政府的形象和社会治安的稳定，而且最关键的是影响自己个人的政绩和仕途。虽然不排除有借信访进行闹事的行为，但还是需要坚持严肃处理违法上访行为的决心，而人权保障也为制定使用处理问题时公共政策设定T一定前边界―。这将激励和鞭策茵家机关^及其工作人员在行使权力和履行职务时，能切实依照法律规定行事，真正实现尊重和保障民众的人权。

    2. 2. 2. 2依法引导逐级上访

　　在信访者看来，绕过当地的政府及其相关部门，所受的当地社会关系影响则相对较小，通过上访反映问题的成功率就相对较大。《信访条例》实施多年来，越级上访的问题并没有得到有效的遏制，甚至出现静坐示威、喊口号、打横幅等现象。越级上访，既费时又费力，苦了信访者，烦了信访机构。然而，中央信访机构对地方信访机构以及中央各部门信访机构之间的管制协调能力都十分有限，各地信访机构的职能和权力以及运作方式都会有较大的差异。在如此复杂的情况下，要想从根本上解决民众越级上访问题，不能单纯依靠非法的栏截上访民众，还必须严格贯彻落实”分级负责、归口办理“的原则，就地及时、妥善地疏导和解决信访问题；实在不能妥善处理的，也应当依法引导信访者逐级上访反映问题，构建规范的信访秩序。要引导逐级上访，主要的着力点应在基层信访机构。基层信访机构在日常的接访工作中要及时做好来信来访的登记，对于有意向上访的民众，应引导其通过逐级上访形式提出意见、建议和要求，并督促其遵守信访程序，切实解决实际问题，保护自身的合法权益。这样既有利于减少民众的为反映问题所投入的信访成本，提高信访机构的工作效率，也为满足公民利益诉求、加强官民沟通营造了良好的环境。

　　2014年4月，国家信访局印发《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，是针对群众越级上访问题出台的一份重要文件。

　　这一《办法》确立了分级受理来访事项的工作办法，对各级政府及其信访机构可受理事项的范围进行界定，并明确规定了特定的几种类型信访将不予受理的情形。7‘这为信访机构划定了受理事项及方式的范围，也有助于引导民众改变越级上访、重复上访、多头上访的极端方式，转为就地反映问题、解决问题。《办法》为信访机构和信访者指明了一条步骤清晰、要求明确的路径，具体内容如图：72

　　在对待信访者方面，也要加大宣传力度，引导他们树立正确的观念，依法解决问题。相对来说，个别信访者文化水平不是很高，法律意识不强，对于这些人的信访，只能是疏导，不能采取简单粗暴的方式予以堵绝，否则使他们更加确信自己的信访是有道理的。在信访工作中，应当自觉把法律作为指导和规范自身活动的基本行为准则，引导信访人依靠法律手段解决纷争，保护自己的合法权益。