第三章法治改造后信访制度的功能与定位
3.1改造后信访的功能回归
建国初期，信访制度曾被视为是党和政府与民众密切联系的一种制度化的纽带。作为“密切联系群众”的集中体现，信访制度通过由群众反映问题来发现问题，由信访机构受理、督办的方式来解决问题。任何制度设计都有其特定的目的性。信访制度是中国共产党的开创性壮举，以为人民服务为宗旨，带有强烈的群众路线特色，加上准入门植较低，从社会实际的角度提供了一个任何普通公民都可以随时表达自己意愿和参与公共事务管理的通道。而信访制度在发展的过程中，受到不同时期政治、经济和文化的影响，难免会偏离其设立的初衷。而经过建设法治国家的探索，旨在让信访在法治轨道上继续发展，实现其功能的回归。
3. 1.1政治参与
一般来说，民众依照法律的规定，自发且主动地参与到国家政治生活中来，从而影响政策的制定、执行以及改革的过程，便可称为政治参与。当前我国各级人大、政协也远未真正发挥政治参与的功能，各阶层民众的利益诉求都难以有效地传达到政治体制中去。通过来信来访，民众可以向有关国家机关提出意见和建议，是公民的基本权利，也是公民参政议政的一种特殊渠道。同时，信访也是政府高层了解基层社会、联系人民群众的最为重要的制度渠道。信访制度不仅是一种规范，也是实现民意表达的可供配置和利用的重要资源。
在现有的政治参与渠道中，信访制度是党贯彻群众路线的具体实践，是民众直接反映问题和表达诉求的理想方式，具有独特性。通过公民或团体组织集中起来形成的集体意志，选择以信访这一颇具特色的形式来提出意见、建议和批评，促使信访的手段成为最适合也是最方便的政治参与方式。信访还可以通过相关的协商渠道，达成政治互动和利益整合的目的。信访者反映的事项，可以通过信访的渠道传达至政府或者其他国家机关的高层，进而通过统计和分析，较为全面地映射出社会发展过程中的民生问题以及民众对政策、法规的态度，从而有利于执政党有针对性地解决问题，完善政策。
3.1.2利益表达
当前，中国正处在一个利益多元化的社会，各种各样的利益团体充斥其中。目前，贫富差距日益加大，利益分配不均衡也造成了下岗职工、农民工、城市拆迁户等社会弱势群体日趋扩大。随着社会经济的发展，社会各个阶层的利益表达以及各自利益的协调都没有得到详细的说明与阐述。然而，我国公民的意愿表达渠道仍不够通畅，民众反映的敏感信息都遭到有选择地屏蔽，导致基层的诉求上行无门，利益难以实现，问题得不到有效解决，进而造成社会不满情绪的曰益积聚。公民的利益表达是党和政府制定公共政策及解决社会问题的前提条件。而信访正是通过来信与来访的方式，使得作为信访者的社会弱势群体能够直面国家机关及其工作人员，表达自身的利益要求。这在很大程度上是公民、团体组织希望自己的利益要求可以向国家机关表达并得到满足的过程。
一方面，信访机构将民众反映的情况进行收集和整理，统计分析之后转交给国家机关的领导人，可以成为政府决策的依据；另一方面，政府决策是对民众需求的回应，也要符合最广大人民群众的利益。同时信访在政府与民众之间形成了一种畅通的对话机制，还可以促进政府决策与社情民意之间的有效沟通与合作。
只有正确处理好各阶层的利益纠葛，缓和利益冲突，积极建立起利益协调机制，才能更好地解决好信访问题。
3.1.3权力监督
信访是一种重要的社会监督形式，主要表现在由社会上的普通民众来担当监督的主体。他们以国家机关及其工作人员的职务行为为监督对象，通过写信或来访的方式，在法律的框架下行使自身享有的监督权，提出批评、建议或意见。信访制度既是信访权力监督功能实现的载体，也是各方权力与权利运行的监督机制，带有鲜明的行政监督色彩。随着改革开放的不断深入，信访集中体现了自下而上监督的特点，对于公共权力的监督日益突显出其重要性。根据现行《信访条例》的规定，信访对公权力的监督具有三个特点，分别是监督范围的广泛性、监督过程的互动性和监督的实效性。可以说，在这样的大环境下，通过信访制度构建起来的监督机制，能够有效地督促公权力的正确行使，限制和制约公权力对公民权利的侵害，更有助于维护公民的合法权益。通过信访渠道，民众可以随时揭发和检举公职人员的违法失职行为，揭露官僚主义作风和各种违法乱纪的行为，在权力制约与反腐倡廉方面发挥了重要作用。在某种意义上，信访部门扮演了综合举报中心的角色，特别是专门针对贪污腐败的举报，如福建省委原常委荆福生案件和江苏省原人大副主任、党组副书记王武龙案件就是根据信访举报查清的。
权力监督是信访制度应当突出的功能之一。充分发挥信访的监督功能，传达民众的声音，有助于国家机关听取来自基层建议和意见，及时调整和修正自身权力的行使的方式，从而推进依法行政和依法执政。
3.1. 4权利救济
信访制度的权利救济功能，指的是国家设立的信访制度，在民众的权利受到违法行政行为侵害的时候可以在法律规定的情况下予以必要的救济渠道。信访作为我国的一种独特的权利救济机制，是信访者通过信访的方式向国家机关及其领导人寻求解决问题的方法。绝大多数情况下，信访机构都是权利救济的协助者，并不是直接承担权利义务的责任主体。面对大量的权利救济请求，信访制度虽赋予了信访机构一定的权力，但是为了实现这一权利救济功能，信访机构早已不堪重负。信访救济，虽然是在司法救济的不得力的背景之下成长起来的权利救济方式，但是与司法救济相比，通过信访救济处理问题时不需要经过繁杂的程序，所花费的时间和金钱相对较少，所以更深得民心。然而，当前的信访制度已经过度地承担了权利救济的职能，使得信访制度犹如一头年迈的老牛，背上压着沉重的权利救济的包只，一瘸一拐地艰难前行。
随着我国法治建设的推进，信访制度也将在法治的轨道下继续发展。由此而来，其权利救济功能应该逐渐收敛。直到达到法制健全、社会安定、公平有序的法治社会理想时，信访制度的权利救济功能则会消失。但是在目前的社会实践中，要取消信访的权利救济功能几乎是不可能的。
3. 2明确信访的定位
定位研究是一种认识事物的重要方法，要想正确认识信访的本质属性，则必须要对信访的基本1?题进行分析和研究^访的定位，怜怜足解决这些基本问题的前提和基础。决定这一制度定位的，不应拘泥于固有的理论与观念，而更应结合实际运行中最为本质的核心因素。信访的本质，无疑就是信访者与信访受理者之间的博弈。
3. 2.1信访的范围：局限于行政领域内
作为国家根本大法的《宪法》并没有对信访做出明确规定，但在《宪法》第四十一条对公民批评、建议的权利以及申诉、控告或者检举的权利作出了肯定。74而在现实生活中，公民要想行使宪法赋予的上述权利，绝大多数都是采取信访的形式来实现的。可见，信访并不是一项既有的权利，而是行使批评、建议的权利以及申诉、控告或者检举的权利的一种行为方式。因此，对于各级信访部门在处理信访案件的过程中，都应该充分认识到民众信访行为的法律依据根源具有最高权威性。
就运行目的而言，信访主要就是为了纠正行政行为。具体来说，行政机关可以通过信访收集民众对公共政策的看法，从而调整或者纠正特定的行政行为，形成合法合理的行政行为。而且，行政行为几乎涵盖了绝大多数行政机关的行为，从工商、税务到海关，几乎都属于信访的范畴。信访所指向的对象往往是一些行政争议，其争议的焦点则是信访人的利益受到了行政行为的不利影响。而在行政主体的权力覆盖和作用之下，其作出的行政行为与信访者的生活息息相关，信访者更容易在生活中处于弱势地位。“信访渠道的存在把权力不断地引导向行善积德的方向，权力在不经意间的关注可使卑微者重浴春风。” 75根据2005年《信访条例》第二条的规定，就规定了信访的提出方式，明确了以各级人民政府和县级以上人民政府工作部门作为信访对象。76而《信访条例》第十四条也明确规定了提出信访事项的范围，应该限定在行政机关的权限内，对依法属于诉讼、仲裁和复议等方式解决的事项，信访机构不能受理也无权受理。“按照我国的社会状况，当前信访承担的权利救济功能已经远远超出其应当承受的范围，应该将信访制度设计与其它救济途径进一步衔接，明确信访机构可受理事项的范围。尽管如此，无论是行政诉讼还是行政复议，都不能绕过行政纠纷的产生。所以，应明确不论如何，都应坚持依法行政，从源头减少因违法行政引发的信访问题才是最有效的。
3.2.2信访的性质：作为补充性的争议解决非诉手段
在法治健全的社会，司法途径是解决争议和实现权利救济最基本的方式。但无论多么完美的司法制度也不可能完全实现公平和正义，在其制度设计中也会配置相应的补充机制，信访就是这样一个补充机制。在法治视野下，信访不应是主流的纠纷解决方式，而仅仅是作为司法的补充而存在，应当明确其作为非诉的纠纷解决方式所应具有的辅助性地位。
信访的补充性主要体现在以下三个方面：一是受案范围的补充性，可以认为《信访条例》的受案范围主要是釆取反面排除的方法，也就是刨去行政诉讼、仲裁和行政复议等受案范围，剩下的不能通过上述途径解决的争议才属于信访的受理范围；二是介入时间的补充性，对于虽然属于行政复议、行政诉讼、行政赔偿、仲裁的受案范围，但非因当事人的原因过了申请期限，导致当事人无法申请复议、诉讼、赔偿、仲裁的事项，才可以进行信访；三是处理方式的补充性，信访机构不能取代有权处理机关作出涉及实体权利义务的决定。这是为了避免信访机构成为复议、诉讼、赔偿、仲裁的上诉机关，同时也与《信访条例》对信访机构一的定位有关。78长期以来，行政诉讼和行政复议作为正式渠道，远未达到理想的预期目标，大量争议不断涌向信访这一非正式渠道，通过制度的完善，来解决当前大量不合法不合理的行政行为引发的信访案件。”信访制度虽不是特定的纠纷解决程序，但从实践中的作用和效果看来，却在我国的纠纷解决系统中具有重要地位。“ 79信访应作为一种解决行政纠纷的非诉机制，是行政纠纷与行政诉讼之间的一个缓冲，发挥着一个蹄网的作用。中央和地方各级的行政机关每年要做出成千上万的具体行政行为，这必然地会产生大量的行政纠纷。如果将所有行政纠纷案件全部交由司法程序裁判，那么法院将不堪重负，”不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源。“ 8°固然，这一想法也是不切实际的。
换个角度来说，信访作为非诉讼纠纷解决机制的一种，可以把大多数的行政纠纷案件在行政诉讼之前过滤掉，这不仅可以使行政纠纷得到及时解决，缩短行政决定生效的时间，而且能够及时地补救信访者的合法权益，还可以提高国家的行政管理的效率。
在现代社会中，一切行为要受社会规范和法律规范的双重制约。行政权的核心价值是效率，追求对政务快速及时地处理执行。因此，信访无法提供准确无误、普遍适用且可计算、可预期的权利救济。不可否认的是，信访的确曾在中国法治并不健全的环境下帮助一些”哭天不灵“、”投诉无门“的群众提供了一个纠纷解决途径。如今，通过对信访进行明确合理定位，不仅能减轻信访机构目前的工作压力，更重要的是降低群众对信访过高期待，用理性寻求解决问题的适当方法。
但应当明确的是，如果信访者所所提出的事项明确属于复议或者诉讼、仲裁的受案范围的，就应当按照法律的规定采取相应的程序处理。只有在不属于法律管辖范围或法律不能发挥理想效果的事项，信访才作为一种补充性的纠纷解决机制，发挥其权利救济功能。值得强调的是，无论何时何地都应秉持复议、诉讼或者仲裁救济程序为主，尽可能减少信访活动对其他程序的影响。
