第3章公众网络参与的理论基础
公众网络参与涉及到政治学、管理学、立法学等不同学科。深入挖掘这些学科理论基础,对于研宄公众网络参与形成的时代背景、理论价值以及在在实践中如何正确对待都有着十分重要的影响。
3. 1政治学方面的理论基础
3.1.1人民主权理论
人民主权在古代的雅典、罗马时期就有了雏形。但是这一理论真正被发扬光大还是在近代资产阶级取得胜利以后的事情。资产阶级为了巩固新生的政权,需要一种新的理论来支撑政府执政的合法性。“人民主权”理论被提到了前所未有的高度,人民主权原则被视为国家民主政治的基本原则,写进资产阶级国家的宪法。社会主义国家对人民主权理论取其精华、去其糟粕,赋予其新的内容和生命。
社会主义国家指出国家的一切权力来源于人民。从权力属性上而言,公民是国家权力的“所有者”,政府是国家权力的“行使者”,完整的权力属性应该是“所有权者”和“使用权者”的重合,但由于“所有者”自身的原因导致需要政府这样一种机构来代替“所有者”行使国家权力。“20世纪80年代,德国社会学家哈贝马斯将社会学的理论引入到政治学当中来,提出了 “交往行动理论”来重新构建人民主权理论。他认为,虽然在形式意义上,人民是国家权力的拥有者,但是在实际社会生活中,这只具有符号性的意义,从某种程度上来说,公民很难抱团在一起发挥作用。人民虽然还是民主正当性的来源,但是人民的能动性或者说作为个体的作用却受到了限制。他认为“人民主权不再体现于自由公民的共同议会中,而应返回到讨论和协议的无主体的交往的循环中。” 这里,哈贝马斯把希望寄托于公民个人,他们能够以对等的身份进行础商、沟通,实现自己现实的权利,从而真正实现人民作为国家权力的主人。
在他的理论中,人们通过语言进行互相的探讨、辩论、协商,人人都能对自己的观点进行必要的阐释,同时,也可以立论去驳斥别人的观点。人们就是通过这种交互行为,取得观点、利益的折中和妥协,从而形成各方面比较认同的意见。
哈贝马斯把这种情况概况为“程序的人民主权”,它是实现公众有效参与的基础和保障,如果人民不享有主权,那么参与便不是真正意义上权利的实现,充其量也只是美丽的空中楼阁,看似华彩询丽,却无真正的实效。
3.1.2协商民主理论
20世纪后期,协商民主理论突破了以往人们对于代议制民主的认识局限,得到了许多学者的广泛关注。协商民主也叫审议民主,一般认为,毕塞特在20世纪80年代首次使用了 “协商民主” 一词。20世纪末期,在众多政治哲学家的共同拥是下,理论界和实务界普遍接受这一理论,使之成为政治哲学领域的显学。随着时代的发展,社会也趋于多元化,社会急需一种理论对这一时代现象作出回应。而协商民主的出现恰恰解决了这一问题。协商民主的本质就是对于不同团体、阶层之间建立广泛的对话沟通协调机制,从而有效地化解多元化产生的分歧和隔阂。
“协商民主”由英文“deliberative democracy”翻译而来,自学者陈家刚将其翻译为“协商民主”后,“协商”的译法便幵始流行起来。"虽然不同的学者从各自的角度对协商民主有不同的i全释,但对协商民主的内涵还是存在一致的看法。其定义的主流表达为“协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民,通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好,根据条件修正自己的理由,实现偏好转换,批判性地审视各种政策建议,从而赋予立法和决策以合法性”。"协商民主注重在偏好之间寻求积极的沟通平衡机制,而不是对偏好的简单堆积,突出各个方面的协商对话,而不是一股脑的照单全收。在综合各方面情况和意见的基础上,最终形成协商一致的意见,而恰恰是这种方式,构成了现代立法、决策的法律正当性的基础。
协商民主和以往的民主的概念有所不同。直接民主主要由公民自己来处理事务,无法适应大规模运作政治体系的运作,而协商民主却能够在在由民众选举产生的政治体系中通过协商发挥作用。协商民主也有别于常见的代议制民主,虽然两者都可以通过一定的组织或机构来最终形成决策,但协商民主更强调公众的直接参与,注重公众在决策过程中发挥作用和影响,并强调公众的参与是自由、平等和温和性的。协商民主制度的目的还在于推进公民有序参与到政治生活中来,推进社会民主化进程。当前我国构建社会主义和谐社会,就是要把协商民主与人大的选举民主很好的结合起来,在以选举民主为基础的前提下,更多地引入协商民主,为公众有效参与提供更多的路径和渠道,只有这样,才能更好地表达公众的利益诉求,解决争议,加快社会民主生活的前进步伐。
3.2管理学方面的理论基础
3. 2. 1治理一善治理论
进入20世纪后半期,随着社会进步和发展,在管理的理念上发生了重大的转变,治理和善治理论受到广泛关注,并一度成为管理学领域最重要的研究内容之一。由于在管理学中,界定治理内涵的角度不同,因此对于治理概念也众说纷绘。但是,对于治理,全球治理委员会的定义具有较高的认同度。治理是指“各种公共的或私人的个人及机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。15这就意味着治理改变了传统的由政府来独自承担管理的职责,它更关注与通过私人部门的参与即通过合力来进行社会管理。治理理论强调在管理社会公共事务的过程中,需要多主体的共同参与,形成一种合作共赢的良好关系,从而在管理过程中形成一个上下互动的多维度的管理模式。治理理论为公众的广泛参与提供了一种可能。
虽然治理理论为传统的政府提供了一种全新的管理格局,由于治理理论弱化了国家主权的职责等隐私,也存在着治理失效的问题。因此,在治理理论的基础上,有的学者提出了 “善治”(good governance)理论。所谓善治是指“民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系,以促进社会公共利益最大化的状态”。16善治理论在治理理论的基础上,更加强调公众和政府的合作。善治从某种程度上来说,是对权力的一种重新配置的方式,根据代议制和权力委托理论,权力主要由政府来行使,而善治理论的提出,主张公权力向社会回归。善治理论认为,从主体来看,不再是强调政府的作为治理主体的唯一性,而且也不再强调国家强制力旳最后保障性。善治的主体更加包容性,只要经过民众认可,社会组织,甚至是私人组织也会成为善治的主体。从模式来看,相对于传统的公共部门既主要是公权力部门的管理发展到政府和社会的合作,并且强调双方的不可或缺性。这是一种从管理型到共建型甚至是平等型的过渡。从过程来看,不是一种单向的管理过程,更加需要社会的参与。从方式来看,善治是一种公开透明的、建立在法制基础上的、需要公众广泛参与的国家治理方式。在善治理论中,公众参与是一个不可或缺的因素,可以说,如果没有公众参与,善治理论就成了无本之木、无源之水。
3. 2. 2新公共服务理论
20世纪.80年代以来,随着管理学理论的不断创新和发展,西方的政府改革也随之如火如荼地展开。新公共管理理论从一度在政府管理领域具有统治性的权威,被奉为公共活动的指导思想和根本原则。但由于该理论存在着某些缺陷,其所主张的理论也遭到了来自多方的质疑,尤其对其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。质疑者提出,效率是政府进行管理的唯一目的吗?政府在取得效率的同时真的可以忽视其他一切的价值追求吗?对譬如代议制民主、参与民主以及宪政等核心价值追求政府可以视而不见吗?政府对这些质疑必须要有明确而清晰的态度。虽然质疑者提出了上述疑问,但是他们自己也没有往前一步,给出任何替代的理论模式。
而丹哈特夫妇不仅看到了新公共管理理论存在的问题,同时对这些问题进行了有针对性的研究,并提出了新公共服务理论。该理论认为政府的工作重点既不是进行政府决策和管理,也不是对公共事务的具体执行。政府应该建立成具有完善整合力和回应力的公共机构,为公众做好服务。17新公共服务理论是对传统的新公共管理理论的以政府为中心的管理体系进行了批判,新公共服务理论更加强调公民的主体地位,并将公民作为一些行政活动的基础,将公民的在公共行政中的重要性提到了前所未有的高度。该理论强调公众参与公共政策制定的重要性和必要性,认为政府应该以服务代替导航。
新公共服务理论实际上强调的是政府在行政管理和执行政策过程中,应该主动做好两方面的工作。一是为公众做好服务;二是要还权于民、放权于民。为实现这这两个核心职责,政府要改变传统的管理模式,釆用新型的沟通、对话和合作机制。这种机制要能保障公众能够充分自由地表达自己的意见和建议。新公共服务理论相信,随着社会的发展,公众的责任意识不断增强,他们有能力更好地参与到公共管理中来,政府需要做的就是提供一个便利的服务平台。
3.3立法学方面的理论基础
3.3.1正当法律程序理论
关于程序优先还是实体优先,这个争论自古有之。只是到了近代,由于程序的可预测性和确定等特点,其在国家社会生活中的作用才越来越凸显。大陆法系国家传统是比较注重成为法和实体正义,正当法律程序这一理论主要起源于英美法系国家。早在古罗马时代和中世纪时期,自然正义萌发了程序的种子。而现代意义上的正当法律程序则发端于英国的自然主义,所谓自然主义就是指在英国的普通法之中,将程序正义当成是一种法治观念。英国1215年的《自由大宪章》规定了对公民科以限制甚至是剥夺人身自由、加以财产罚等都必须要依法裁判或判决,否则不能为之。这是最早出现了正当法律程序的内容。其后,英国的《伦敦维斯敏斯特自由法》规定:“任何人无分身份或情况,非依正当法律程序应讯,不得被逐出与没收其土地或租地,剥夺其继承权,与处其死刑。” 18正当法律程序原则随着“五月花”号漂洋过海来到美洲,在这块新大陆不仅深深地扎根,还结出累累硕果。美国联邦宪法修正案将正当法律程序确立为宪法原则,被认为是美国法律的精髓所在。这一原则不仅在美国本土发扬光大,还被其他国家借鉴效仿,奉为圭臬。
随着英美资本主义国家的不断发展和法律文化的对外输出,又由于正当法律程序自身所具有的普世属性,正当法律程序日益被新兴国家所了解、接纳和采用,逐步成为现代法治国家的共同价值追求。随着时代的发展和法律的演进,正当法律程序的内容和适用的领域也在不断丰富和发展。现在这一原则已经从早期主要适用于法官审判领域扩展到几乎一切公共权力的行使领域。正当法律程序的理论和实践已经成为现代各国建设法治国家所必须遵从的基本准则。
关于何为正当法律程序,《布莱克法律辞典》有着一个非常经典的定义,该辞典将正当法律程序定义为“任何其权益受到判决影响的当事人,都应享有被告知和陈述自己意见并获得听审的权利。” 可以说,通过告知程序,当事人了解到。
自己的权利,然后通过陈述事实、提出抗辩理由等程序充分表达自己的意见和观点,只有在此基础上,才能对当事人进行裁判。因此,只有通过一系列法律规定的程序,才能对相对人科处不利结果。可以看出,程序正义对于结果正义具有举足轻重的意义,从某种程度来说,程序正义是实体正义的源泉。对于程序正义的重要性,罗尔斯则提出,程序正义是实现正义的首要因素;其次是背景正义,要求整个情况背景应该正确应用程序;最后,既程序本身的公正,即正当的法律程序;而程序越公正越正当,所产生的结果越公正。“程序正义是结果公正的前提。只有程序性权利得到有效保障,结果才能为公众理解和接受,其公正性才不会受到质疑。在政府规章制定中,公众有权通过网络等方式平等地参与到规章制定中来,合理地表达自身利益和愿望、参与规章制定过程、影响规章制定的结果等。而正当法律程序也要求在规章制定中要科学设置公众的参与程序,保证程序公幵透明,尽量为公众参与提供便利性的条件和制度性保障,激发社会公众充分表达自己的主张和意见的热情。政府要在综合考虑和权衡公众意见和建议的基础上,制定政府规章要符合社会大多数人的意愿和利益。这样的规章制定参与程序,既有利于增强公众自身的社会责任感,也有利于增强对政府规章的认同感,还有利于提高政府的公信力和诚信度。
