第4章我国政府规章制定中公众网络参与的现状
当前,关于政府规章制定中的公众网络参与的现实状况,可谓喜忧参半。随着民主化进程的不断加快,政府吸纳公众意见的意识也不断增强,地方政府在制定规章过程中,一方面非常注重公众的广泛参与,吸取民意;另一方面,互联网技术发展速度突飞猛进,使得公众通过网络参与到政府规章制定中变得更加便利。地方政府在规章制定中,不断创新公众网络参与方式,以保障公众能方便快捷的参与进来。同时也在法制保障方面,也做到了有法可依、有章可循。并且也逐步摸索一些比较成熟的经验,在公众网络参与的方式、参与的深度、参与的质量也有了长足的进步,并形成了一个非常可喜的局面。但是不口否认,目前在规章制定中公众网络参与还存在着诸多问题亟待解决。
4. 1我国政府规章制定中公众网络参与的实践
网络技术的快速发展使得即时通讯普及至千家万户,改变了传统社会信息传递金字塔的模型,变得更加扁平化,垂直传递经历的层级更少,横向传递速度更快速,加之计算机、网络的普及,公众不再是被动的接受信息者,更是一个信息的主动获取者、公共事务的参与者,对于政府规章有关公共利益或其切身利益时,公众会通过多种方式参与其中。这种转变,正不断拉近公众和政府之间的距离,公众和政府之间联系更紧密了,关系也更密切了。
4.1.1政府规章制定中公众网络参与的方式
随着互联网技术在公共事务中的运用越来越广泛,政府也依托网络技术,通过政府网站为公众创造了良好的参与平台,公众可以通过多种方式积极参与到政府的规章制定中来,并取得了良好的效果。
4.1.1.1通过网络征集规章立法项目
目前,很多有规章制定权的地方政府通过网络向社会各界公幵征集立法项目,以此作为政府制定规章立法项目的参考。有些地方通过规章或是规范性文件明确提出政府要创新工作方式,保障公众通过网络提供立法项目。比如《合肥市政府规章立项办法》中指出,在制定下一年度的立法计划前,要在网络上发布公告,公众可以提供规章立法项目建议。2006年,安徽省通过网络和媒体首次公开征集下一年度的立法建议项目,就引起全国范围的的关注和响应;广大网民也积极参与,及时提出立法项目建议。据统计,此次活动共征集169件立法建议项目,个人提出84件;同时,省政府也积极接受并釆纳了公众的提议,比如关于药品安全使用的建议就被列入了 2007年的立法计划。"政府与公众通过信息化的网络平台形成了互动,为更加有针对性的制定社会迫切需要的规章提供了有益探索。
4.1.1.2公众通过网络对规章草案提出意见
2003年起,国务院开始尝试对行政法规公开征求公众意见。这一年,国务院法制办公室通过报纸公布了《物业管理条例(草案)》;2004年,通过报纸及中国政府法制信息网公布了《收费公路管理条例(草案)》;2005年和2006年又分别公布了《机动车第三者责任险条例(草案)》、《国家自然科学基金条例(草案)》,向社会公众广泛征求意见。22地方上也意识到网络征求意见的重要性,积极实践这一新方式。比如2002年,北京市就开始在网上对行政立法公开征求意见。2003年,北京市更是开创了先例,通过法制机构的内部文件对如何征求公众意见包括通过网络征求意见进行规定,使公众通过网络对规章操作提出意见幵始有规可循。2002年9月,安徽省政府法制办在互联网开通了门户网站,设立了法规规章草案征求意见专栏,并规定除涉及国家秘密、国家安全的外,省政府提请省人大常委会审议的地方性法规草案和省政府规章草案,在省政府法制办立法审查环节,将草案全文通过其门户网站向社会公开,并且成为行政立法草案公开的制度化要求。截止2013年11月,已经在省政府法制办网站上公布草案156件23。据有的学者统计,在全国31个省级单位的人大和政府网站中,29个省级单位具有行政立法意见征集系统,所占比率高达93.5%。24运用信息化平台征求意见大有逐渐取代了以往的通过报纸等平面媒体的形式,在网络媒体逐步发达的今天,紧跟时代步伐的信息化手段运用意义尤为重大。
4.1.1.3公众通过网络参与民意调查
2008年,《甘肃省公益文化设施管理办法(草案)》在网上就公众关心的问题进行民意调查,设计的问卷调查表共有22个问题,广大公众积极参与,点击率较高,取得了较好的效果。通过这种方式政府可以就规章草案中公众关心的问题设计问题,在网上发布调查问卷,了解公众对问卷涉及问题的的支持反对情况,收集民意,论证草案某些内容的可行性情况。
4.1.1.4公众参与网络规章立法听证会
这一制度由重庆市首创。2005年11月10下午,重庆市政府法制办公室就即将出台的《重庆市人民政府关于坚持以人为本创新行政执法的决定》进行现场和网上同步听证,8万人次的网民点击参与,在线建议达300多条,访问地区遍及北京、上海及港澳台地区。其听证形式之新、公众参与范围之广,在全国尚属首次。"由于此举反响强烈,2006年11月30日下午,《重庆市国家教育考试条例(征求意见稿)》也同样在网上举行立法听证。作为全国首部考试条例,此次听证共有超过8万网民参与或关注,并与相关专业人士就关心的问题展幵了积极讨论,取得了较好的效果。26通过网络听证会可以吸引更多的公众参与到规章制定中来,与公众展开讨论,一方面可以吸收公众的多方面意见,提高规章的立法质量;另一方面,通过对公众关心的问题进行互动,也有良好的宣传作用,为规章的实施奠定坚实的基础。《广州市行政立法听证会规则》还明文规定了政府规章草案可以举行立法听证会。有条件的听证机构,应当通过网络同步直播等形式向社会公幵。274.1.2政府规章制定中公众网络参与的相关规定。
对于政府规章制定中的公众参与的法制保障,目前,已经初步形成了一个多层次、立体式的保障体系,对于地方规章制定中的公众网络参与问题,有的地方己经开始重视起来,并开启了积极有意义的探索,这对今后进一步进行规范奠定了良好的基础。
4.1.2.1《规章制定程序条例》中的规定
《规章制定程序条例》对规章制定中公众参与的主体范围、参与方式、听证程序等做出了一些规定。在第十三条规定了在规章的起草阶段公众可以参与,并指出参与的主体包括专家、组织。第十四条则规定了在公众参与的形式包括书面征求意见、座谈会、论证会、听证会。第十五条对规章制定过程中征求意见的情形做出了明确的规定,对举行听证会的程序进行了规范,并对听证会的听证笔录应该载明的具体内容、听取意见的说明理由制度等也作出了明确的要求。
4. 1. 2. 2国务院文件中的规定
国务院的三部重要文件在扩大公众参与程度、完善公众参加的制度和机制方面做出了原则性的规定。《全面推进依法行政实施纲要》由于在2004年出台,时间较皁,当时的公众参与才刚刚起步,因此这个文件提出了政府立法工作也在程度上有所扩大。《国务院发布关于加强市县政府依法行政的决定》于2008年出台,针对市县政府和部门的拍脑袋决策、关起门决策等情况严重,提出了在行政决策过程中要增强公众的参与度,提高行政决策的透明度。《国务院关于加强法治政府建设的意见》在2010年公布,此时,政府立法的公众参与基本上都已经建立起来了,因此文件中提出要完善公众参与政府立法的制度和机制,公众可以提出合理诉求,充分表达意见,保障其合法利益得以实现。
4.1.2.3地方政府的有关规定
有学者在2011年做过统计,全国有29个省级政府制定了公众参与行政立法的程序性规范。其中18个地区以省政府规章的形式对公开征求意见和听证作出了规定,其他11个地区以规范性文件、法制机构的内部文件或者省政府工作制度等形式对公开征求意见或听证做出了规定。M这些规定基本上也都是沿袭着《规章制定程序条例》等关于公众参与的基本规定,鲜有作出具体可操作的规定。
4.1.2.4《广州市规章制定公众参与办法》的规定
2007年1月1日,我国首部规范规章制定中公众参与的地方规章《广州市规章制定公众参与办法》正式实施。其主要内容包括规章制定过程中公众参与的目的、基本原则;公众在不同的规章制定和实施阶段参与的方式、时限、程序等。同时对公众网络参与也有很多具体的规定。比如首次明确规定公众网络参与的方式、内容和程序,规章制度过程中的对公众网络参与的反馈机制。此外,该办法还首次对电子卷宗进行了规定。电子卷宗应该由政府法制机构来具体负责建立,将公众参与规章制定的整个过程记录下来,便于今后行政机关和公众进行查询,该电子卷宗将对今后类似的立法也会有所裨益。
4.2我国政府规章制定中公众网络参与的经验
政府规章制定中的公众网络参与的形成和发展才短短十多年的时间,在互联网技术的发展、公众的积极参与以及政府大力保障的合力作用下,通过不断的摸索和实践,也取得了一些比较成熟的经验。
4. 2. 1公众网络参与的方式不断丰富
公众网络参与正在潜移默化地改变中国社会,它不仅推动了政府自身的建设和民主法制的建设,公众也从原来沉默的大众逐渐参与到公共事务的讨论中来,网络改变了公众参与公共事务的方式,公民意识和公民力量不断强化。"随着时代的发展和社会的进步,政府开门立法的意识越来越强。原来传统的政府规章制定中的座谈会、内部征求意见、专家咨询和论证、基层调研等参与方式已经远远不能满足公众的要求。这些方式周期往往比较长,针对的对象有限,存在着很大的局限性。随着网络的发展和公众民主意识不断增强,在规章制定过程中,政府不断创新公众网络参与方式,给公众提供便利的网络参与平台,公众可以足不出户,通过Email、网站留言、网站投票、在线提问、在线互动等方式参与到政府的规章制定中来,公众网络参与的热情被激发,有越来越多公众通过网络表达自己对规章内容的意见和建议,促进规章制定的科学化和民主化。随着公众网络参与方式的不断改进和完善,网络参政将逐步成为公众参与的主流形式,受到越来越多人的青睐。
4.2.2公众网络参与的程度不断加大
目前,规章制定中的公众网络参与贯穿于规章的立项(通过网络提供立法项目)、起草(起草阶段的网络听证会)、审查3°、甚至是规章的实施阶段31。公众网络参与不断深入,公众网络参与积极性也不断高涨,尤其是涉及广大公众切身利益或者是容易引起公众关注共鸣的规章草案,都会引起公众广泛的参与。比如2011年,北京市政府法制办通过“首都之窗”网站(www.beijing.gov.cn)和市政府法制办网站(www.bjfzb.gov.cn)公布法规规章草案16项,其中地方性法规草案6项,地方政府规章草案10项,通过网络收集意见1815条。在规章草案中,备受关注的《北京市机动车停车管理办法(征求意见稿)》得到了公众的积极参与,共收到388条公众意见。
4.2.3公众网络参与的质量不断提高
随着法制环境的不断改善以及公众法律意识和法律素养不断提高,公众参与意识也不断提升,在规章制定中公众网络参与参与时提交的意见和建议也更具法律性和针对性。2005年,《广州市商品交易市场管理规定》在征求立法建议阶段,通过网络等途径,共收到网上意见3份,有的建议被釆纳,融入到规章草案中。
在草案征求公众意见阶段,通过网站收到建议9份,后来有很多内容被采用,大大提高了规章草案的可行性。322010年,《北京市物业管理办法》公开征求意见,共有741位网民在网上留言,很多网民从身边的实际情况和自身遭遇的现实出发,对业主委员会备案问题、业主大会难以发挥实际作用问题、物业服务企业接撤管等问题提出很多中肯的提议,有一部分被釆纳,大大提高了该办法的可操作性,提高了立法效果。33可以看出,很多公众已经习惯于通过网络参与到政府的规章制定中来,并提出具有建设性的意见。这种方式不仅提升了立法质量,同时也提升了公众参与的质量,形成一种良性双赢的局面。
4.2.4公众网络参与的制度不断规范
从《规章制定程序条例》有关公众参与的原则性规定,到国务院《纲要》、《决定》、《意见》要求规章制定中的公众参与要不断完善、创新方式;从有规章制定权的省、市对规章制定中公众参与的进一步细化,增强了公众参与的可操作性,同时有的地方也规定了要通过网络手段增加公众参与的广度和深度,到《广州市规章制定公众参与办法》,对公众网络参与做出的一系列明确具体的规定,这些都标志着在我国规章制定中公众网络参与在逐步规范,公众网络参与也发挥着越来越重要的作用。
4. 3目前政府规章制定中公众网络参与存在的问题
虽然目前政府规章制定中的公众网络参与在我国有了快速的发展和长足的进步,但是由于数千年来的传统文化的影响和制约,公众参与的土壤还没有完全形成,公众参与意识还比较淡薄,公众网络参与的能力也有待提高,公众网络参与的制度还不是非常完善,公众网络参与的体制机制建设还有待加强,这些因素还制约着我国政府规章制定中公众网络参与水平的提高。
4.3.1公众网络参与观念落后,公众还没有形成通过网络参与的理念
观念的树立与否直接关系到人们行动的积极性。人们所形成的理念将会直接影响事物发展的具体结果。当前,对于公众网络参与,社会上还没有形成浓厚的社会环境,人们参与的自主性还不够,这些都会影响公众参与的直接效果。
4. 3.1.1缺乏网络参与的社会氛围
公众参与制度发端于西方发达国家。对于我国来说,公众参与是舶来品,对中国根深蒂固了千百年的臣民思想的社会环境而言有点水土不服。加上公众自身所处的环境、所站的角度以及规章内容与自身的相关度等情况的制约,对于政府制定规章,很多人都觉得跟自己没有什么实际的联系和交集,事不关己,将之高高挂起。民众的政治参与意识还没有真正建立起来,市民社会的形成和发展还缺乏其必要的土壤,公众参与的内在要求还有所欠缺,整个社会氛围还比较沉闷。
虽然近年来,我国在公众参与方面做出了很多积极的努力,在法律、法规、规章的制定程序过程中,都规定了公众参与的环节,但对于公众网络参与,还处于摸索阶段,目前还没有积累出比较成熟的经验,加之我国地域广阔,地区环境差异极大,目前在整个社会建立起比较浓厚的公众网络参与氛围还比较困难。
4.3. 1.2缺乏网络参与的自主意识
公众参与的自主意识是指公众对公共管理事务所持有的理念、愿景、态度和立场,公众可以自觉认识到社会政治参与不仅是自身的权利,同时还是一种义务。
我国的宪法法律都规定了公众可以通过多种途径参与公共管理。但在现实生活中,公众还不能有意识的运用宪法法律所赋予的权利,觉得权利行使是一种负担,对自己的义务也置若罔闻,更谈不上去实现自己的利益诉求,当然对于推动规章制定质量,为公众集体发声,维护广大人民的合法权益就更不可能去实现了。在2010年年底,中国青年报社会调查中心一项有关民意征求的网络调查显示,84. 5%的人认为民意征求“存在走过场现象”,70. 3%的人认为“有的征求缺乏对公众的及时反馈”,69.8%的人认为“民意征求与政策制定脱节”。34在政府规章制定的实践中,一些规章草案甚至是无人问津,没有收到任何意见和建议35。产生这种情况的原因是,公众把规章制定看成是政府的职责范围,认为网络参与政府的规章制定不过是走个过场,流于形式,最终还是政府说了算。却忽略了自身所应有的参政权利,对那些关系全局和长远发展的政府规章不够关注,缺乏网络参与的激情与兴趣。政府规章制定中的公众网络参与有很多方面没有真正地落实到实践中,公众网络参与还没能成为公众政治生活的重要内容和经常方式。
4.3.2公众网络参与制度还不健全
目前,我国规章制定中的公众参与制度才刚刚建立起来,还有许多地方需要进一步完善,而对于公众网络参与则在技术革命下出现的新情况、新问题,政府也在积极创造条件、拓宽渠道,为公众通过网络参与提供更加宽松的外部环境。
但是不可否认,对于公众网络参与,目前还处认识的初始阶段,还需要不断实践,积累经验,对于公众网络参与的体制机制也处于探索阶段,想要建立完善制度,还需要相当长的时间。
4.3.2.1对规章制定中的有关情况公开不足
有效参与的前提是信息的公开透明。只有对规章制定中有关情况的充分公开,公众才有可能深刻理解,从而能高效地参与其中,表达自己的意见和建议,推动规章能真正体现大多数人的意愿,能真正为广大群众服务。但是目前,绝大多数政府规章草案并未对规章草案修改背景、目的予以交代,也没有对需要重点关注的地方做任何标记,只是将草案的文本直接挂在网上。这些草案专业性强,专业术语多,没有专业背景的人很难读懂;由于没有相关的立法背景资料,公众很难了解草案所要解决的主要问题是什么,因此就很难积极地参与进来。
4. 3. 2. 2征求公众意见没有明确的期限
笔者以安徽、江苏两省为例。安徽省的规章草案中,征求意见时间最长的为33天,最短的为8天;江苏省的规章草案中,征求意见最长的为50天,最短的为14天。而且规章草案征求意见没有固定的期限,随意性比较大,有的时间太短,公众还来不及参与,就已经结束了,实际上是限制了公众参与的可能性。
4. 3. 2. 3征求意见采纳情况普遍缺少反馈机制
目前,只有极少数的地方像北京、上海38、河南等地对于公众网络参与的意见和建议给予反馈外,绝大多数地方仅仅只公布公众参与的人数或者意见建议数量,对于公众提出了什么意见和建议,以及对于这些意见和建议是否采纳及采纳的理由、不采纳是否告知原因和理由都没有说明。从图一和图二安徽和江苏两省的情况也是如此,没有对公众提出的意见和建议给予合理的答复。此外,像上海等地对于公众网络参与的反馈建立了一些内部的制度,但对于反馈的方式、程序、期限等还没有上升到具有法律效力的刚性层面,很多地方甚至连基本的内部规定都没有,对于公众参与的反馈实践和具体制度基本上一片空白,这些问题亟待改口 。
4.3.2.4网络参与的渠道还有待拓展
参与渠道的畅通与否决定着参与是否能发挥实效。目前公众网络参与的渠道还比较单一,参与的途径狭窄,不利于更好地吸收公众的意见。政府规章制定中的公众网络参与渠道如建立网上的意见征集系统、留言板等还远远不能满足公众的需求,而诸如博客、微博、QQ、微信、手机客户端等普及率及使用率较高的应用软件还没有成为政府规章制定中的有效的参见工具。据统计,截至2013年12月,各类博客和个人空间的用户数量已经占了全国总人数的1/3左右,微博用户规模为2. 81亿。39在2014年4月11日晚间,腾讯QQ同时在线用户数突破2亿。
"据有关方面统计,国内的使用微信的人群也接近全国人数的1/3。可以看出,及时通讯工具己经走入了千家万户,成为人们生活之中必不可少的一部分。其对人们的生活方式产生了极大的影响。而作为有规章制定权的政府41艮少有微博客,即使有微博客,也只是用来发布一些政务消息,还是没有充分利用微博客用户多、受关注大的特点,及时发布规章草案,来征询公众的意见,积极与公众互动。而对于微信、QQ、手机APP软件这些公众高频使用工具也视而不见,缺乏拓展公众参与渠道的积极性,没有抓住与公众形成良性互动的大好时机,从而不能通过多种渠道了解民意,不能有效增进政府规章制定的广泛参与性。
4.3.3还没有形成良好的公众网络参与的法律规范
虽然我国目前网民人数众多,然而,我国目前的公众网络参与的相关法制建设进程缓慢,政府规章制定中的公众网络参与的法制化水平较低。主要体现在:
4.3.3.1没有制定电子政务的基本法
随着互联网技术的发展,现代政府逐步迎来了电子政务时代。改革开放30多年来,我国的电子政务发展迅猛。很多政府机关己经使用网上OA系统进行无纸化办公。国家、省、市级基本上己经实现了政府及其所属部门网站全覆盖。但是在电子政务立法方面,目前还存在电子政务立法的层级较低,电子政务的立法已经远远落后于电子政务发展的水平,很多具体的规定和实时变化的实际情况己经严重冲突,从某种程度上说,目前的电子政务规范对电子政务的良性发展己经形成了一定的阻碍。而迄今为止,我国仍然没有专门的电子政务法,有关的法律规范主要分散在计算机系统数据保护、信息安全、行政程序、电子签章等单行法制之中,导致电子政务立法形式没有统一的原则和标准,电子政务特点不突出,规范冲突现象严重,实施效果差等。
4.3.3.2没有公众网络参与的统一的规定
目前,对于政府规章制定中公众网络参与目前还处于探索阶段,只有规章、规范性文件甚至内部工作规则对公众网络参与进行一定的规范。由于没有统一的全国性的上位法的规定,各地方、各部门的情况也千差万别。因此,公众网络参与的内容、途径、方式很难有明确、系统的规定,即使有相关的规定,也难免在公众网络参与方式、时限、范围、程序等方面作出截然不同的规定。对于规章制定中的公众网络参与的具体内容有的规定只有只言片语,有的则过于笼统,可操作性不强,有的则规定非常分散。这样的规定只是赋予公众网络参与的可能性,由于制度设计还不健全,可能无法保障这种可能性变成实现。
4.3.4公众网络参与的能力还有待提升
公众光有参与国家社会事务管理的热情是远远不够的,还需要具有参与的实际能力。当前,由于公众的专业化水平、对待社会公共事务的认知能力还有待提升,又加之公众本身对自身的社会角色定位还存在偏差,这些因素交织在一起,都影响着公众网络参与的实效。
4. 3. 4. 1公众网络参与的原生动力不足
建国以后很长一段时间,我国的民主实践还处于比较落后的状态,在保障公众知情权方面,信息公开缺乏相应的制度规范或者是制度规范比较不完善,政府信息公开还处于一种不及时、不全面以及渠道单一等状态。在政府规章制定领域,政府的公开往往局限于对政府规章草案的公开,而对于立法的目的、条文的设置原因以及预期的效果等缺乏必要的说明,从而导致公众无法知悉或者是知之甚少政府立法的具体情况,从而导致信息不对称,公众的知情权无法得到保障。而知情权不足,又会直接对公众参与的主动性产生消极影响,从而不利于公众参与能力的提高。又加之目前政府还未能给公众提供便捷有力的的网络参与平台,公众网络参与的渠道不畅通,公众很难发声,这样直接挫伤了公众参与的积极性,甚至是产生抱怨不满的情绪,从而导致公众参与意愿的降低,甚至是不愿意参与。
4.3.4.2公众网络参与的认知能力不足
由于网络的匿名性,在某种错误观点产后,极易受集体盲从和非理性的支配,往往会在错误的道理上越走越远。“在网络上,志同道合的人容易迸行频繁地沟通,但听不到不同的看法。持续暴露在极端立场中,听取这些人的意见,会让人逐渐相信这个立场。”"对于这些网络信息的煽动性,公众容易盲目跟从,缺乏对于信息的筛选和藤别耐心,公众随口发表见解,随手点赞,随时宣泄情绪,无法对问题理性思考,对自己的权利缺乏正确的认知,不用权利、滥用权利的情况还时有发生,极易引发公众的负面情绪。一旦这种负面的情绪被不合理的误导,会导致公众不能通过网络合理表达自己的主张和见解,不能理性为政府制定规章提供有见地的意见和建议,将会影响到政府规章制定中公众网络参与的有效性。
4.3.4.3公众网络参与的专业知识不足
近年来,虽然公众的文化素质有所提高,但是在整体上还存在着法律知识和有关领域专业知识不足的情况。而在很多领域,想要参与其中还需要有较强的专业知识甚至是专业设备才能理解辨别,即使公众具有较强的参与意愿,但受到专业知识的限制而难以深入其中,无形中提高了公众参与的门槛,这严重影响了其网络参与的能力与质量。作为网络参与主体的公众中,有想法、会参与、懂法律的不多。而政府也忽视对公众参与的科学知识学习的引导,致使公众很难通过网络真正参与到规章制定中来。
