第2章政府规章制定中公众网络参与的概念和特点
要对特定问题进行深入细致的研究,首先要明确研究对象概念的内涵和外延。只有对概念进行必要的分析界定,才能为整个研究打下良好的基础。概念是整个研宄的出发点和前提条件。因此,要对我国目前在规章制定中的公众网络参与问题进行研宄,就必须要对相关概念进行厘清,明确其内涵,这对我们理清研究思路、分析问题、提出对策等都具有非常重要的意义。
2.1政府规章制定中公众网络参与的概念
目前,对于政府规章制定中公众网络参与还没有清晰明确的概念。笔者通过对公众参与、公众网络参与的分析,再结合规章制定中公众参与的概念,通过推理,希望最终能比较科学准确地来界定规章制定中公众网络参与的具体内涵。
2.1.1什么是公众参与
“公众参与”这一理论最先在西方发达国家引起重视并不断兴起。目前,对于公众参与的定义,基本上仁者见仁智者见智。由于学者研究的侧重点有所不同,所给出的定义也不近相同。对于公众参与英语通常中有三种表述方式。
"political participation”是较为传统的用法,其主要强调政治参与;“publicinvolvement"则侧重公民的实际参与权力;“public or citizen engagement“表现为公民与政府的共同合作、共同管理权。5在20世纪90年代,国门渐开,公众参与理论慢慢被国内所了解和接受。此后,也有一些学者开始结合我国的实际情况,对公众参与理论进行介绍和研宄。
由于学者所站的角度和立场不同,对公众参与的概念也有不同的见解。
俞可平教授是我国较早开展公众参与理论研宄工作的学者,他提出:“公众参与是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。” 6俞教授的定义基本上涵盖了所有的政治和公共管理活动,这些都是公众参与的范围。这个定义的外延最为宽泛。并且将参与的有效性定位为“试图影响”,而公众参与本来不仅仅具有形式上的意义,还应该具有实践性的意义,即公众参与应该对参与的活动产生实质性的影响。“试图影响”则涵盖范围太广,且无法清晰界定什么样的行为是试图影响,什么样的行为不是试图影响,在操作层面具有很大的争议。这个定义使得越来越多的普通民众了解和熟悉这一概念,使得“公众参与”在更大的程度上为广大民众所接收。它虽然为公众参与提供了无限可能性,但正是由于这个范围无所不包,在具体实践中易导致公众参与的泛化和虚无,公众参与有着被滥用的风险。
蔡定剑认为公众参与是公共权力在行使管理公共事务、进行公共治理、立法、以及制定公共政策时,听取公众和利害相关的个人或组织意见、获取信息,双方进行反馈互动,最终对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。7蔡教授的定义虽然不像俞教授的那样包罗万象,但是也囊括了一些公权力机关作出的比较重要的行为,这个公众参与的的范围也相对宽泛。对于公众参与的向度,蔡教授认为必须是双向性的,是要形成“反馈互动”,公众不是单向的参与到立法、制定政策、进行管理等活动中来,还需要公权力主体与公众和利害关系人的积极互动,对于公众的意见要进行反馈交流,在双方意见、观点的交流碰撞之间,形成最后的结果。对于参与公众的有效性,该定义指出要实实在在的产生影响,这样就避免了某些权力机关在制定立法、决策等过程中走走过场,搞形式主义,将公众参与作为实现民主摆设,这样既不利于吸收公众的意见,也会导致在参与过程中的公共资源浪费。
还有的学者认为:公众参与是具有某些共同利益、兴趣的团体介入涉及公共利益事务的政府决策,提出意见、建议的活动。8该定义则主要是将公众参与的范围集中在决策领域,这个定义的范围最窄,可以认为是狭义上的公众参与。在对待公众参与的有效性上,该定义只要求“介入、提出意见和建议”,而对于实际会产生什么效果,避而不谈,表面上看是扩大了公众参与的权利,但在实质上会弱化制定机关的责任和义务,可能会导致公众参与只是书面上的权利,而在行使起来,却困难重重,没有什么实际效果。
综合起来看,公众参与的范围主要是集中在以下几个方面:立法、决策、管理公共事务以及公共事务的治理等方面。而对于参与的有效性来说,主要的观点是:试图影响、产生影响和介入、发表意见和建议。其实,评价公众参与的一个非常重要的标准就是公众参与一定要有实效,即对参与的活动产生实质性的作用。笔者认为,公众参与最重要的特点就是公众的合理意见提出后,对公权力机关的行为要具有一定的约束性和制衡性,必须要对结果产生实质性的作用,通过双方的互动来推动立法、决策等结果的最终形成。在这里,我们将公众参与主要是集中在立法和决策层面,因此,公众参与是指公众按照一定的程序和方式对立法、决策提出意见和建议,通过反馈互动以对立法、决策产生实质性作用的活动。
2.1.2什么是公众网络参与
随着互联网技术的飞速发展,给公众的参与也提供非常多的可能性。公众网络参与当然是公众参与的一个种类,但是其参与的方式和途径与其他类型的公众参与有所区别,它是依托于互联网的技术发展起来的。公众网络参与这一新兴的参与方式经历了从无到有、从单一走向多元、从被人忽视到广泛应用的发展历程,其影响和作用也日益显现出来。但是目前,公众网络参与研究才初现端悦,对于公众网络参与的概念、特征以及目前存在的问题等,还没有比较一致的看法。
一种观点认为公众网络参与是指公民通过网络途径,在与之切身利益相关的公共决策过程中,自由积极地表达自己的参与意愿,为自身或者公共利益提供信息、进行评论、发表利益诉求,从而对政府公共决策产生有效影响的一种行为。
9这种概念的局限在于在主体上仅指公民个人,具有狭溢性。而在现实生活中,一些法人和其他组织,也是利益相关方,具有当然的参与权利。即使不是利益相关方,公众基于宪法、法律所赋予的权利,也可以对政府的行为提出意见和建议。
对于参与的对象仅限于公共决策过程,这个范围过于狭窄。
另一种观点认为公众网络参与是以互联网为媒介,通过在线获取或发布信息,进行网上评论、网上讨论等活动,试图影响公共事务和政府政策的行为。这个概念仅从公众的角度来阐述,具有单向性,忽视了回应反馈的重要性,且参与的对象仅限于公共事务和行政决策,还不够全面。结合前面我们对公众参与的概念,公众网络参与可以定义为公众以互联网为平台,通过多种网络方式参与立法、决策等,双方进行反馈互动,最终对立法、决策等产生实质作用的行为。这一定义主要以下几个方面的内容:一是参与的平台是互联网。二是参与的方式应该更加多样,不仅包括通过网络发表意见和建议,还应该有更为广泛的方式,这个笔者在后面还会有所论及。三是参与的活动主要包括立法和决策等宏观、涉及面比较广的内容。四是参与必须具有实效,必须产生实质作用。
2.1.3什么是政府规章制定中的公众网络参与
政府规章无疑属于立法的领域,政府在规章制定的过程中需要听取公众的意见和建议,广泛吸纳民智、民意,从而实现规章制定的透明性、科学性、民主性。
对于规章制定中的公众参与的具体含义,目前学界也作出了一些讨论,只是所站的视角不同而已。大部分是从行政立法角度来阐述,对于规章制定中的公众参与较少论及。《广州市规章制定公众参与办法》(以下称《办法》)率先破题,清晰明确地界定规章制定中的公众参与的内涵。该《办法》认为,规章制定中的公众参与是指公众可以在规章制定前、制定中和制定后等环节进行参与并提出意见,制定机关有权决定对意见采纳与否并将有关情况反馈给公众的活动。该条规定对规章制定中的公众参与的主体、参与的阶段、参与的方式、参与的效果以及对参与的反馈等作出了明确的要求,对在实践中如何引导公众参与到政府的规章制定中来有着非常重要的规范性作用。但是,由于该规定过于强调行政机关在意见采纳方面的决定权,而弱化了公众参与权的实际影响力,带有非常浓重的管理色彩。
笔者认为,对于规章制定中公众网络参与既要明确公众网络参与的阶段、方式、效果,又要突出参与的实际影响力。因此,规章制定中的公众网络参与是指公众通过网络以特定方式参与政府规章的各个环节并发表意见和建议,以期通过自己的参与行为引起行政机关的回应并对结果产生实质作用的行为。一方面,公众想要参与到政府规章的制定中来,需要借助互联网这个新兴媒介;另一方面,政府也需要通过这个平台对公众的意见和建议积极进行回应,以达到双方的讨论互动,使规章制定既体现民意,又便于政府进行沟通和服务。
2.2政府规章制定中公众网络参与的特点
近年来,规章制定中的公众网络参与发展势头良好,公众愿意积极投身于此,这和公众网络参与的特点密不可分。传统的公众参与周期长、程序复杂,而公众网络参与受到时间空间限制较少,公众只要有宽带,可以随时随地参与到政府规章制定中来。规章制定中公众网络参与的特点主要有:
2.2.1公众网络参与的直接、广泛性
直接参与性是公众网络参与的本质属性特征。公众通过网络参与到政府规章制定中来,可以直接表达对规章的看法和意见,或者是通过规章网络立法听证会直接进行陈述、辩论,规章制定机关在对公众意见进行分析总结,通过双向互动反馈,最终达成相互较为认可的意见,规章制定的最终结果要能体现公众正当合法的利益诉求。由于每一个公民都可以平等地通过网络平台参与到政府规章制定中来,平等地、自由地向政府表达自己的观点、看法和意见,而不论种族、身份、学历水平等因素,也就是说任何人都可以通过网络渠道进行参与,因而公众网络参与的群众具全面广泛的特点。
2.2.2公众网络参与的便利性
通常政府在制定规章过程中会通过听证会、座谈会、在媒体上发布草案、听取公众意见等方式来实现公众参与,这些方式往往周期长、成本高,公众需要在特定的时间和特定的场所进行参与,同时还需要遵守严格参与程序。但是在互联网时代,公众网络参与则显得相对轻松和简单,公众敲打键盘,点击鼠标便能参与到规章制定中来,对规章草案的内容提出自身的想法和建议,从而达到实现其管理国家和社会事务的权利的目的。由于在网站上可以很方便地了解到政府规章草案的具体内容,且信息传播速度快,网站内容更新用时短,公众能很快知悉有关情况,有助于公众节约参与成本,缩减参与时间,提高参与效率。
2.2.3公众网络参与的双向沟通性
网络不仅为公众提供了参与政府规章制定的新平台新途径,同时也极大地促进了两者之间双向沟通的机会,通过网络,公民和行政机关都可以足不出户,实现交流互动。双向沟通性是公众网络参与的显着特征。协商民主理论认为:只有对公共问题进行沟通、协商和讨论,才能产生出具有相互制衡性的、一致的意见。
在政府规章制定过程中,互联网作为一种快捷便利的交流方式,公众可以随时随地通过电子邮件、在网上发表评论等方式参与其中,而规章制定机构也可以通过网络和公众进行讨论交流,而且还可以就公众提出的疑问快速进行解答,从而可以消除彼此之间的隔阂,能有效地建立起对话互动机制,最终实现规章制定中政府与公众意见的平衡与共识,这样不仅提升了政府规章制定的民主化程度,同时使政府规章制定更具科学性。
