第5章国外政府规章制定中公众网络参与的路径与启示
在国外,由于民主化的发端较我国早了很多年,又加之其特殊的政治土壤和社会环境,对于公众参与非常重视,经过多年的积累和不断的发展进步,形成了比较系统完备的公众参与体系。互联网技术也是从美国兴起的,加之国外的电子政务发展也较早,因此,各国根据自身的实际情况和独特的国情,也相继建立起比较完善的规章制定中公众网络参与制度。
5. 1国外政府规章制定中公众网络参与的路径
在国外,各国结合自身法律制度的实际情况,在规章制定中建立起各自独特的公众网络参与程序制度。比较有代表性的如英国的公众网络咨询程序、美国的网络式制定程序、日本的意见公募程序。笔者将介绍将对三个国家的公众网络参与制度进行比较归纳研究,找出其精华所在,希冀对我国公众网络参与制度的建立和完善有所启示。
5.1.1英国的公众网络咨询程序
在英国,咨询程序不仅是征求和吸纳公众意见不可或缺的途径,同时也是公众就自己关心的政府规章进行参与的基本方式,公众咨询基本上贯穿于政府规章制定的整个过程,不仅在政府制定规章前需要向公众咨询意见,还需要在规章制定中和规章制定后评估阶段公众的广泛参与。公众咨询不但是提高政府规章制定透明度的重要途径,而且是广开言路、开门纳谏的有效方式。
英国的公众咨询制度发端于英国的规制改革,后来,政府逐步通过制度化的方式加以固定,并在制定规章中广泛使用。在托尼?布莱尔在担任首相期间,他签署了《书面咨询实务准则》。《书面咨询实务准则》对政府咨询方式、咨询时机、咨询持续时间、咨询范围、咨询活动的可利用性、咨询活动的回应等作了相应规定。"此后,英国政府根据社会发展的现实情况,对该准则的进行了修改完善,制定了《咨询实务准则》。
根据新修改的《咨询实务准则》规定,针对公众网络咨询制度的咨询的期限、咨询的方式和手段以及对公众意见的反馈都作出了相关的规定,主要包括以下几个方面的内容。首先在政府机构的官网上发布咨询文件,网上征询意见的时间不少于12周;其次是保证公众通过网络回复意见简单便捷,在官方网站上幵设咨询专栏,告知公众如何查找更多信息,如何提交评论等;再次是建立反馈机制,并在咨询后3个月内公布对于公众回复意见的报告。445.1.2美国的网络式制定程序。
自互联网发端以来,美国一直是全球网络技术和水平的风向标。其网络发展水平不仅遥遥领先于其他国家,其网络的应用于其他领域的比重也远远高于其他国家。美国在政府规章制定中的公众网络参与的制度建设和程序规定也非常健全完备。美国上世纪90年代早期就开始在政府立法中应用电子信息技术。一开始,主要是将联邦公报、联邦法律法典等在网上公布,便于公众查询参考。此后,在1998年,美国交通部在网上公布了全机构范围内的规制卷宗,开创了联邦管理机构的先例。在布什主政美国政府时期,政府正式提出并推进了电子化行政立法(e-rulemaking)。从总体上来说,美国联邦政府的电子化立法计划大致有以下三个阶段组成。首先是建立一个统一的政府门户网站;其次是要建立联邦卷宗管理系统,该系统能够存储政府立法的相关信息,从而形成政府立法信息库,公众可以对立法资料进行查询评论,政府可以通过此系统进行意见收集和答复。此外,该系统还可以进行外部的信息共享和联网协作。最后是发展电子桌面。该阶段主要是要研制一套知识管理工具,帮助行政机关作出规制分析和决定。45近年来,随着网络技术的不断发展和公众参与深度和广度的不断拓展,美国创立了一种新型的规章网络式制定程序。它既汲取了当代信息科技和电子政务发展的营养,又结合了时下非常流行的参与式民主的因素,在提高立法质量、提升立法效率发挥着非常重要的作用。这种程序具有公幵透明、方便快捷和可操作性等特点,它为进一步为扩大公众参与提供了良好的程序保障。在如何发布信息、如何进行评价互动以及公布意见等方面的规定有非常巨大的进步。其内容主要包括:(1)资源与工具。主要是研制一个网页并包含有待讨论的背景材料。(2)联络范围。对话通过电子邮件、网址、新闻稿和时事通讯发布。(3)注册。参与者可以在网站上注册。(4)专家小组。专家们与公众参与者相互交流,回答问题,交换观点。(5)议程与问题。围绕一系列问题设计公众讨论程序,并就焦点内容设计多个专门问题。(6)讨论。网上对话一般要持续好几周时间。(7)摘要。应制作每日讨论摘要,并对已经讨论过的问题提出意见。(8)案卷。在相互交流活动结束之后,应该保留整个网址。(9)评估。评估各方的具体需求及其满足程度如何。(10)影响。即公众参与对立法的结果产生什么样的影响。465.1.3日本的意见公募程序。
日本的意见公募程序是指日本在行政立法过程中公开征求公众意见所釆取的方式、步骤、顺序、时效的程序规则的总称。20世纪90年代,日本在立法中规定了意见公募程序,该程序的制定有其特殊的国内外时代背景。在日本国内,由于利益团体也在蓬勃发展,各种利益诉求日益凸显,公众民主意识的不断提高,在政府立法过程中,仅仅通过行政机关内部的咨询机构“审议会”来制定规章,已经明显落后于公众的参与需求。在国际上,20世纪80年代,美国强烈要求日本幵放国内市场,破除行政规制壁皇,放松规制,提高规章制定程序的透明度。
在“内忧外患”的时代背景下,1999年,日本首先通过专门立法规定各省厅制定的法规要征询公众意见。而随着网络的进步和电子政府概念的提出,通过网络征询公众意见也是行政立法内容的应有之义。2003年,日本就通过了《电子政府构筑计划》,为日本通过公众网络参与提供了现实的依据。通过政府网站,可以将立法草案公布在网站上,公众可以通过信件和Email提出意见和建议。2005年,在新修订的《行政程序法》中设专章规定了意见公募程序。
日本的意见公募程序包括以下步骤:(1)行政机关发布公示。这个环节包括公示的资料内容、公示的方式(通过互联网及其他方式)、公示的期限(30日、少于30日时要说明理由)以及其他说明等。(2)行政机关宣传及征集意见。通过网络等方式宣传,让公众尽可能了解公示的内容,通过电子邮件等多种方式征集公众意见。(3)行政机关考虑公众意见并反馈结果。"可见日本的意见公募制定也需要借助互联网这种新媒介,并通过法律明确下来,可以给行政机关和公众以明确的指引。
5. 2国外政府规章制定中公众网络参与的启示
通过对英美日三国规章制定中公众网络参与制度的介绍,我们发现,这三国首先都非常重视公众网络制度的建设,公众网络参与程序也比较完善,体制机制也相对完备,操作性强,公众易于参与其中。
5.2. 1制度化程度比较高
英美日三国在规章制定中的公众网络参与方面有着非常健全的法律制度,对政府和公众有着确定的引导性和约束力。在英国,《咨询实务准则》规定了规章要通过网络进行公告、征求意见以及反馈机制等以及采取措施来保障咨询活动的有效进行。美国的网络式制定程序,规定了非常严格的法律程序,对网络式规章制定以及公众网络参与都有明确的程序规定,网络式制定程序在公告、评论、公布三个程序方面有着突出的进步,并详细规定了公众如何通过网络进行参与。日本也在其《行政程序法》中设立专门的章节规定意见公募程序。这些国家政府在制定规章时要严格遵守这些程序性的规定,如果违反这些规定,可能会导致规章最终无效的结果。
5. 2. 2信息公开全面透明
现代政府的一个基本特性就是公开透明。只有将政府决策的过程和结果置于阳光下,接受广泛的参与和监督,才能防止权力腐化、恣意妄为给公共利益带来的损害。因此,建设透明政府必须要将行政立法程序和整个过程向公众公幵,而公众获取的信息量的多少也决定着其参与能力能否提高,这二者相互促进,最终达到共赢。在这方面,英美日三国在规章制定过程中都充分做到了信息公幵。英国网上公布的信息包括规章草案摘要及其说明、需要征询的问题、相关回复反馈的时限以及查询网址等。美国在网上主要发布规章草案或者修正案草案的摘要、背景资料、征询意见的期限、发表评论的方式、对公众意见的反馈方式以及如何对规章制定进行监管等内容。日本在网上主要发布与规章草案相关的文件(主要有制定所依照的法律规定、规章制定法律评估报告等)和与规章草案有关的其他背景材料等。
5.2.3意见反馈机制相对成熟
公众参与制度设计的初衷主要是要建立决策者和公众之间的沟通对话和协商机制。如果公众参与的意见得到决策机关及时有效的回应,不但可以吸收公众可贵的实践经验,而且能提高公众对规章内容的认知和支持,从而能减少今后的执法成本,还能提升科学决策、民主决策的水平。在规章制定时,英美日三国对公众网络参与的反馈机制都日趋完善。在制定规章过程中,首先政府是主动设置问相关问题(往往是有争议或者是公众比较关注的),征求公众意见,其次是鼓励公众在提出意见提供相关的资料进行支持论证,再次是注重对公众意见的整理、分析、归纳,最终形成意见报告。比如在英国,不仅要对公众的意见和建议进行回复,还要对公众的意见和建议进行总结分析,并说明根据公众意见进行立法调整及其原因。而日本在规章制定中,一般会从整体上对公众的网络参与意见进行提炼,形成摘要并在网上公开,及时将是否采纳以及如何采纳对公众进行反馈。
5.2.4操作具有便民性和主动性
在英美日三国,公众网络参与的程序都赋予了公众主动参与规章制定的权利,同时也为公众网络参与提供了很多便捷的条件。英国各政府部门在其官方网站上开设咨询专栏,并使用通俗易懂的语言,使公众能便捷的参与其中。日本政府建立了一个“电子政府的综合窗口”政府网站。
在该网站设置了一个栏目叫“陈述意见和希望”,#此外,为了便于公众网络参与,还专门针对老年人和残疾人提供便利服务,便于更多的公众来进行参与。在美国,有的部门建立了立法信息系统一立法文章管理系统(Docket Management System,简称DMS)。一方面,公众可以网站查询政府的立法草案,对草案进行评论。另一方面,公众的意见被传回后台,通过记录保存在该系统之中。久而久之,就形成了一个具有丰富内容的法律信息库。公众可以随时随地对自己关心的有关问题进行检索。这个系统不仅便于公众参与其中,同时也能对公众的意见进行吸收反馈,从而使规章制定在吸收民意方面更具主动性。
