第一章 产地回补制度概况
第一节 产地回补制度的法律内涵
一、产地回补的概念
产地回补的概念来源于“自然生态补偿”①，是生态补偿理论在矿产资源保护中的扩展及运用， 只是产地补偿的内涵在生态补偿的基础上进行了延伸，产地回补可定义为通过调整各个保护与损害资源地自然生态环境、经济社会环境、居民生活环境的主体之间的各种利益关系，并保证资源产出地的自然生态环境、经济社会环境、居民生活环境得到切实恢复和治理的法律体系，最终的目标是将相关法律确立为由上及下的国家机制。
科学的产地回补机制是保护自然生态环境、缩小区域经济差距和提高资源产出地居民生活水平的经济激励机制，其制度设置的关键是对生态及社会环境的保护者、资源产出地民众进行经济补偿，对环境的破坏者和资源开发的受益者则进行收费。产地回补的目的是通过对保护生态环境的行为予以补偿或对损害生态环境的行为进行收费的方式，对资源产出地激励主体增加外部有利经济行为或减少外部不利经济行为，最终达成生态、环境、经济、社会的平衡协调发展②。矿产资源开发中的产地回补制度的涵义在学界中通常具有狭义和广义之分，学者一般将广义的产地回补制度定义成对生态系统、环境污染、产地应得利益的理论价值进行补偿,即对矿产资源开发利用导致的生态破坏实施恢复治理以及对部分直接受害人进行赔偿,就是说主要包括生态恢复成本和对一部分人群的赔偿成本,主要的指向对象为生态环境的恢复,同时也包括矿区居民由于生态环境遭到破坏丧失发展机会而给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的扶植；狭义的产地回补制度则指对矿产资源开发过程中造成的生态破坏及环境污染实行治理恢复，主要包含了恢复生态、环境的所需成本。因此，可以说狭义的产地回补定义被包含于广义产地回补定义之中③。在改革开放以来与我国经济飞速发展伴随而来的各种生态环境问题中，由于矿产资源开发引起的生态系统破坏、环境污染问题呈现出越来越突出的趋势。也正是因为如此，我国《国民经济和社会发展十一五规划纲要》第二十三章明确提出了“构建生态补偿机制应按照谁受益谁补偿，谁开发谁保护的原则，保护和修复自然生态环境”。④
二、产地回补制度的要素
矿产资源的开发利用是一项综合、复杂的工程，由此造成了利益相关方之间权责关系与利益关系表现方式的多样化。构建矿产资源产地回补机制的主要目标，是通过理顺产地回补中利益各方的权责关系、平衡利益参与者之间的收益关系，促成矿产资源开发的合理及高效、保证生态系统及社会环境恢复治理至原有水平、确保产地居民利益得到合理补偿、最终将产地资源优势成功转化为经济优势。为促成这一目标的实现，必须对矿产资源开发利用过程中所产生的负外部性⑤问题进行深入分析，对矿产资源产地回补机制的核心要素进行仔细研究与统筹规划。
我国国内相关学者对于矿产资源开发的产地回补机制模块展开了广泛研究，提出了很多新颖的理论性尝试建议。目前国内主流的观点是，将产地回补的核心要素归纳为六个方面，具体包括：补偿主体、补偿客体、补偿对象、补偿途径、补偿方式和补偿标准⑥。这几个要素的相互关系可以总结为：补偿途径、补偿方式和补偿标准三者构成矿产资源产地回补机制的制度内容主体，补偿对象被视为是补偿客体的人格化，补偿主体则根据补偿制度内容的要求对补偿对象实施具体的生态补偿行为，最终实现产地回补制度对补偿客体实施补偿，并达成补偿主体与补偿客体之间良性互动的目标，详见图 1。【1】
（一）产地回补的补偿主体
产地回补中的补偿主体，是指使产地回补政策得以落实的回补责任承担主体和补偿措施实施主体。基于“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的产地回补基本原则，矿产资源产地回补机制所指的补偿主体主要包括以下两种 ：第一种，是在矿产资源开发利用过程中，直接或间接地对资源产地生态环境造成破坏、直接或间接地对资源产地居民造成损失的主体，比如矿产资源开发者（或采矿权者）、其他参与投资矿产资源开发项目的投资者等主体⑦；第二种，是直接或间接地从矿产资源开发利用过程中获得利益的主体，比如“因矿产资源的开发利用而受益的区域或受益企业”⑧。此外，曹海霞、苏珺还认为“具有补偿意愿的个人、组织、机构等其他社会力量也应纳入补偿主体范围”⑨笔者认为，补偿主体应以环境破坏者为主，资源开发受益者为辅，其他各界力量在具有补偿能力，有补偿意愿及补偿计划的情况下，也应作为补偿主体参与产地回补机制的构建及实施，拓宽产地回补的资金来源，以达成较好的产地回补效果。
（二）产地回补的补偿客体
产地回补中的补偿客体，是指产地回补的补偿资金所要补偿的标的物，是产地回补补偿对象的人格化。产地回补机制的补偿客体应归纳如下：第一，直接对矿产资源本身进行价值利益补偿，从而达到体现其自身资源价值的目的⑩；第二，对矿区生态环境破坏进行经济补偿，从而体现其自身环境服务价值的目的11。补偿客体是产地回补制度中不可或缺的关键要素之一，正是通过补偿客体的承载，产地回补资金的输入才有明确的方向和对象，产地回补制度的效果才能通过具体的载体得以呈现。
（三）产地回补的补偿对象
产地回补中的补偿对象，亦称为产地回补的受偿主体，是指直接接受产地回补资金的主体或直接从产地回补资金中受益的主体。矿产资源产地回补机制的补偿对象主要包括：一、拥有矿产资源所有权的国家或政府12；二、“因矿产资源开发利用而蒙受损失的主体，主要包括资源产出地的当地政府、居民及其他相关企业”13。此外，笔者认为还应参照美国等有关国家的经验，将补偿对象的范围扩展到对矿区生态环境恢复治理、对矿区居民补偿及后期就业有贡献的组织、团体与个人14。
（四）产地回补的补偿途径
产地回补的补偿途径，即产地回补的资金来源或渠道。目前我国国内普遍认可五个产地回补的补偿途径，具体如下：一、财政转移支付；二、资源税费；三、生态环境补偿费；四、生态环境恢复治理专项基金；五、社会捐助。在此基础之上，我国学者对充实、拓宽和完善我国矿产资源开发利用产地回补资金的补偿途径展开了广泛的讨论及研究。比如黎元生等人就认为“财政转移支付应包括中央政府财政转移支付和矿产资源输入地政府转移支付两部分”15；王承武则认为“应在一定程度上将金融信贷也纳入产地回补资金来源”16；王芳则认为“应根据产地回补不同阶段中的补偿主体差异来对补偿资金来源或渠道进行规划”17。
（五）产地回补的补偿方式
产地回补的补偿方式，是指产地回补得以实施的具体形式。目前我国国内的主流观点认为，矿产资源产地回补机制的补偿方式主要包括两种：一是政府补偿；二是市场补偿，这种划分方式可以较好地应对现有产地回补机制中产权划分不清晰和市场调节失灵等问题。具体而言有如下几种方式：一、“新矿”、“旧矿”分治；二、企业出资，企业治理；三、政府出资，政府治理；四、政府、企业出资，政府治理方式的方式；五、企业、居民协商治理五种方式18~19。
（六）产地回补的补偿标准
产地回补的补偿标准，是指产地回补中补偿资金额度的核算依据与方法。补偿标准是目前矿产资源产地回补机制研究的焦点，同时也是产地回补中存在广泛争议的要素之一。目前我国国内相关学者对补偿标准的研究，主要建立在对资源价值理论进行借鉴、对资源定价方法进行分析的基础上，对矿产资源开发产地回补的核算办法进行比较和研究，并力求做出一定程度的调整和完善。国内普遍认可的产地回补补偿标准核算方法可以概括为以下五种：“第一，按生态环境遭受破坏的价值损失核算；第二，按生态环境保护所需的成本核算；第三，按生态环境的恢复成本核算；第四，按受益者的获利情况核算；第五，按生态系统所提供的服务价值核算。”
20~21,22然而目前我国在确定产地回补补偿标准时的客观现状是，所确定的补偿标准实施效果与合理程度难以得到科学有效的评价，这主要是由资源产品市场定价机制的发展现状所决定的。
综上所述，虽然我国国内对于矿产资源产地回补机制的关键性要素已经展开了较为深入的研究，初步形成了较为成熟的理论研究体系，但目前仍存在着“补偿主体缺乏全面性、补偿对象与补偿客体相混淆、补偿途径与方式缺少创新性、补偿标准的定量评价难以实现”23等问题。未来在对补偿标准进行研究的问题上，应充分考虑到矿产资源开发利用的产业特殊性及相关产地回补问题的复杂性与长期性，从不同的角度分析产地回补的现实可行性，以不同的补偿目的为出发点来对补偿对象和补偿主体进行界定，最终选择最为适合的补偿途径、补偿方式与补偿标准，构建科学合理的矿产资源产地回补机制要素体系。
三、产地回补制度的目的和实质
（一）产地回补制度的目的
产地回补制度具有目的二重性24，即在产地回补的实施过程中需要同时实现生态正义和人类经济利益公平的双重目的；这从根本上决定了产地回补制度是以防止资源产地生态环境破坏、增强和促进资源产地生态系统良性发展、弥补资源产地居民因资源开发所造成或可能造成的利益损失为目标，将从事相关领域并对资源产地生态环境、经济平衡产生或即将产生不良影响的生产、开发、利用、经营主体为回补主体，以生态环境治理恢复、产地居民利益平衡作为主要的回补内容，以实行经济调节为主要的回补手段，以专项立法为法律保障的有机统一的管理制度。
（二）产地回补制度的实质
产地回补制度的性质是社会成员共同享用对生态环境资源经济成本的实际给付，其实质是对资源开发利益相关者生态责任和利益进行重新再分配。产地回补制度的实质要求我们围绕产地回补制度的目的，深入思考产地回补制度构建的相关要素，设置科学合理的生态治理恢复责任分担机制及资源开发相关利益分配机制，在实现回补目的的过程中体现产地回补的实质，真正实现生态环境、经济、社会的和谐发展。
第二节 产地回补制度的理论依据
一、法学理论依据
公平理论是产地回补制度的法学理论依据，环境公平在产地回补过程中至关重要。在通过开发、利用和保护环境资源的整个链条上，相关各方主体须保证地位平等，即在具有权利的同时也须承担与享有权利对等的义务。在产地回补过程中，应在保证各方享有环境权益的同时，对不承担环境义务和破坏生态环境的行为，依法进行纠正、警示和处罚。
环境公平包括代内公平和代际公平25。开发利用资源过程中的双重公平,即为代内公平和代际公平，这就是公平的双重特征26，也是矿产资源输出地走出生存与发展困境的关键。代内平等，指在同一个时代内，在开发自然资源时应当保证机会平等，任何组织、地区和国家在开发利用自然资源时不得损害其他组织、地区和国家的权益；代际平等，指不同时代的人都应当享有开发利用自然资源的权利，当代人不能过度开发、利用环境资源，其实质是做到可持续性的利用和发展，做到不同时代间的合理分配和补偿。矿产资源开发企业在开采矿产资源过程中给周围环境带来了负面影响，侵犯了当地居民的环境权益，损害了他们的健康，侵犯了他们生存和发展的权益，更加恶劣的是导致环境灾难的发生；矿产资源输出地区在为国家及地区经济的发展做出贡献的同时，却要承担代内和代际不公平。
矿产输出地最直接需要承担的就是因矿产资源开发、利用造成环境污染而侵害自身发展的后果，即为代内不公平；而且，在矿产资源开发过程中，资源耗竭及环境污染都会导致资源的代际不公平。因此，矿产资源开发的产地回补应遵循公平原则。
贯彻公平原则，就是必须保证在享有权益的同时承担相应的义务，实际上就需要做到开发与保护相统一，破坏与恢复相统一，受益与补偿相统一，污染与付费相统一，近年来理论界对此原则的的理论研究有了新进展和突破，但遗憾的是迄今为止，国家产地回补的相关政策法规中并没有将“开发与保护、破坏与恢复、受益与补偿、污染与付费”相统一。而立法上的缺失，直接导致了生态环境保护者、环境破坏承受者在获得补偿时理不直、气不壮，最终出现了谁保护、谁吃亏、谁贫穷的尴尬局面，影响了保护者持续保护生态环境的积极性27。
二、经济学理论依据
（一）“外部性”理论
1890 年，作为剑桥学派奠基人的阿尔弗雷德冯歇尔和亨利·西季威克，最早的提出了外部性(Externality)的概念28；1920 年，庇古(Piyou)等经济学家在此基础上进行了拓展和创新，完善了外部性理论的体系，并推广到环保领域。从经济学的方面来看，外部性是引起环境破坏的决定性因素。外部性指个人或者组织在向他人或组织提供有价值的劳动的同时，损害了其他人的利益，而受损者又无法得到受益者的补偿29。外部性可以分为正、负两种情况，即建设和保护生态环境为正的外部性，破坏生态环境则具有负的外部性。
同理，矿产资源的开发利用也可以同时具有两面性，人们在通过开发矿产资源的方式发展地区和国家经济的同时，造成了严重的负的外部性的后果，对水资源、空气、土壤、森林和草原等造成了严重的破坏。以几十年生产实践的结果来看，矿产资源开发已经成为破坏生态环境中最主要的行为，其产生的后果不仅是表面上改变了地貌和景观，更有甚者人类无法在此生存，而且不可以再恢复或者要几百年才可以恢复。以新疆地区为例，大规模掠夺和透支式开采矿产资源过程中，普遍存在重开发，轻保护的现象，部分生产企业只注重本企业的经济效益，不按照规范生产和排放，更有甚者明知生产排放物中存在有毒、有害物质，在不加处理的情况下，直接排放出去，使得原本已经脆弱的生态环境更有恶化的趋势。
具体行为有，金属类矿山开采后的尾矿、废渣以及生产后的废水任意排放,导致废水中存在大量有毒有害的重金属物质对土壤、河流以及地下水的污染；矿产开发中产生固体废弃物的堆放首先需要占用大量的土地,废弃物会导致地表植被遭到破坏造成水土流失，同时伴随着大风会扩大污染的范围30；生态环境治理中普遍存在“三低”的情况，即恢复率低、土地复垦率低和“三废”达标排放率低31，土地、水资源、矿区植被持续恶化等因素已经成为制约新疆矿产资源的可持续利用和发展的绊脚石。根据新疆环境地质监测院对疆内共 2710 个开矿企业调查和检测,共有 90734.32 公顷的土地遭到矿产开发的破坏,其中戈壁、沙漠占总面积的 61%，达到 55385 公项,;草地占破坏面积的 30.1%，达到 27344.98 公顷;耕地占破坏面积的 6.9%，面积达到 6193.54 公顷;森林占破坏面积的 2%，达到 1810.5公顷。尤其是石油和天然气仅开采导致的土地污染面积达到 2874.75 公顷，而石油工程的其它占地和破坏土地的面积达到 7328.83 公顷（详见图 2）。【2】
近年来，随着新疆地区经济的快速发展，新疆矿产资源开发利用也步入了新的快车道，为保证自然资源的开发利用与经济、社会的和谐发展，新疆自治区政府越来越重视在矿产资源开发过程中导致的问题进行防控和治理，采取了包括土地复垦制度的执行、资源开发相关税费的征收、环境治理等相关费用的收取、政府与企业共同保障产地居民利益的回补等措施，具有强烈的正外部性。为了激励开采企业在矿产资源产地回补制度中扮演重要的角色，从开发者的角度促进提高正外部性和经济收益、社会效益，政府应当考虑对矿产资源开发者征费（受益费），并将此费用用于资源输出地环境治理和恢复，以及补偿承受环境破坏后果、面临失业及再就业困境的当地农牧民，以弥补他们的损失、平衡他们与受益者之间的收益关系，以达到进行良性激励、最终增进社会福利的效果。而产地回补的法律制度则可以真正贯彻“污染和治理、破坏和恢复、受益和付费”相统一的原则，综合利用法律、经济以及行政手段，充分利用市场机制的自我调节效应，使从开发利用新疆地区矿产资源及其它从中直接或间接受益的单位或个人承担有关赔偿、补偿和治理恢复的责任，进而使新疆地区矿产资源开发利用的负外部性问题得到基本解决。
（二）公共物品理论
经济学中将物品划分为私人产品与公共物品，而自然资源和生态环境被普遍认为具有公共物品特性。按萨缪尔森在 1954 年作出的解释，“纯粹的公共物品是指这样一种物品，每个人消费这种物品不会导致别人对该种物品消费的减少。”
32实质意义上的公共物品必然具备消费的非竞争性及非排他性特征。“消费的非竞争性，是指额外增加一个人消费该公共物品不会引起产品成本的任何增加；消费的非排他性，是指在技术上不易排斥众多的受益者，即不可能阻止不付费者对公共物品消费。”
33这就说明了公共物品在消费上的不可分割性，它必须是公共的或者是集合的，比如空气就是公共物品的典型代表。人们在消耗利用公共产品时是不需要进入市场购买的，并且世人皆可消耗利用公共产品，而不必因此给付任何对价。“搭便车”现象就是这样理所当然地出现的。公共产品的非竞争性和非排他性一般会分别导致“搭便车”和“公共的悲剧”的后果。休漠在 1740 年提出了搭便车理论，他指出在一个理性人集合而成的社会，只要有公共物品存在，就必然会出现免费搭便车者；一旦所有的社会成员都变成搭便车者，最终将会导致公共产品的消亡，结局是社会成员再也享受不到公共物品。如果所有社会成员都乐于免费搭便车，那么最终结果是没有人能享受到公共物品。可见，“共同资源容易产生”公地悲剧“现象，”公地悲剧“问题警示我们，假如一种资源无法有效排他，就会致使资源的过度耗用，导致全部社会成员的利益减损。”
341控“搭便车”和“公地悲剧”现象的手段，是政府的强制性干预。
矿产资源的公共物品特性清晰地提示着我们，在产地回补过程中，要区分不同类型产地回补问题极其补偿主体、以及该主体的权利和责任。普遍认为，制度的宗旨一般在于抑制投机行为、增强行为预见性和降低组织协调的成本，而法律的确定性、规范性、普适性和强制性则是制度长效的必要保障。矿产资源的产地回补就是通过相关制度的设计和安排，运用一定的经济手段来调节生产关系，以达到激励共同资源的生产和供给的良性循环、限制共同资源的掠夺性开发及无度消耗，最终促进生态环保、实现利益平衡，促进社会生产力的良性、健康、可持续发展。
三、社会学理论依据
可持续发展理论是产地回补制度的社会学理论依据。自然资源开发利用和保护环境必须做到和谐和平衡，也就是最基本的可持续性。在自然资源的开发利用过程中要做到“可持续发展”，就是要做到资源产出地生态环境、地区经济和社1的开发利用而日益脆弱，维持好当地生态环境，做到生态环境的“可持续性”；其次，从时间的角度来看地区经济，不能为了发展今天的经济而以损害明天的经济发展的基础，要有“前人栽树，后人乘凉”的思路来统筹发展经济，做到地区经济的“可持续性”；最后，在矿产资源开发过程中，应做到不同社会群体，不同的区域的公平发展，不能以发展自己损害他人为出发点，做到社会发展的“可持续性”。可持续发展理论在矿产资源开发补偿中的应用，如下图 3 所示35。图 3：【3】
四、生态学理论依据
“物物相关”律是产地回补制度的生态学理论依据。“物物相关”律是指自然与社会生活中各种事物之间是存在普遍联系的，这种联系是普遍，相互依存的、相互制约的，只要其中的任何一种事物发生变化，就必然会导致其他事物受到直接或间接的影响。“物物相关”律要求人类在进行自然资源开发活动时，要考虑开发利用活动对当地生态环境乃至于整个生态系统及产地居民生产生活的影响。
第三节 新疆煤炭资源开发产地回补制度确立的必要性
一、新疆煤炭资源开发利用概况
新疆地区是我国化石能源赋存最多的省区, 煤炭、石油、天然气资源预测量均居第一。“其中煤炭资源预测量达 2.19×1012t,约占全国煤炭资源预测量的40%。截至 2009 年,全疆累计煤炭探明储量 2312×108t,仅次于山西和内蒙,居全国第三位。同时,煤层气资源预测量也高达 9.5×1012m3。”
36煤种主要为弱粘结煤、中低变质长焰煤和不粘结煤,炼焦用煤不多,适用于煤制油、煤制气、民用燃料、发电等多个领域,哈密、准东、伊犁、库拜四大矿区是新疆煤炭矿区集中地,具有煤层厚、埋藏浅、储量大、分布集中的特点,对于大规模开发利用具有较大的优势,其中哈密、准东的煤炭探明量还较多适于露采。在空间上新疆煤炭资源呈现出“北富南贫”的特点。2011 年,国家正式将新疆列为“十二五”国家重点建设的第十四个大型煤炭资源生产基地37~38，39。
2010 年新疆的煤炭产量已超过 1.0×108t,在全国煤炭产量超亿吨省区中位列第九,有包括八钢新疆焦煤(集团)、中煤、神华、华能、鲁能、新汶、潞安、兖矿、公司在内的接近 50 家大集团、大企业加入新疆煤炭资源开发大军，成为新疆煤炭资源开发的主导力量，新疆煤炭资源开发产业已走上发展的快车。总体表现为:第一,煤炭采选业已具规模,但企业规模有待提高,以适应大型煤炭基地建设目标;第二,煤炭东输通道正在建设,外输煤炭规模有待提升;第三,煤电已成为新疆电力生产主体(煤电装机容量占全疆总装机 75%以上,发电量占 80%以上)40;第四,新型煤化工已经起步,有望成为未来新疆煤炭资源利用的重要方向。
虽然新疆煤炭资源具有巨大的开发潜力,但受疆内能源消费能力有限、消费水平低的局限,新疆煤炭未能得到较为全面的勘探和较大规模的开发利用及稳定高效的外输。造成以上困惑的主要原因，其一是运距问题的限制,新疆地区地处西北边陲，距离发达的东部主要消费地确实遥远(最近距离都已超过近 3000km),过长的运输距离大大增加了新疆煤炭的外输成本,这一问题在煤炭东输和“西电东输”项目上均较为突出地暴露了出来;其二是受水资源分布的限制,由于新疆地区水资源与煤炭资源呈现为“逆向分布”的布局,煤炭资源开发最具潜力的哈密、准东基地却恰恰是最缺水的地区,这给新型煤化工工业的发展规模造成了很大的限制。另外,全球范围内的碳排放问题越来越引起国际社会的广泛关注,这也影响了新疆煤炭资源开发利用的规模。未来新疆煤炭资源的开发在规模上仍然会有较大幅度的增长,同时呈现出煤电外输、煤炭外输、煤化工开发多元化齐头并举的格局。新疆煤炭资源开发的规模应以“以销定产、以运定产、以水定产”为基本原则；适当提高进入门槛,注重规模化发展和环境保护,是未来新疆煤炭产业与生态环境相互协调的主旋律;构建完善产地回补等煤炭资源开发利益分配机制则是新疆煤炭产业持续健康发展的重要制度保障。
二、新疆煤炭资源开发对新疆生态环境的影响
（一）对水资源的耗费与污染
1、对水资源的耗费巨大
根据资料显示，煤炭资源开发会耗费极大量的水资源和煤炭资源，尤其是煤制油项目的耗水量最为惊人，“每生产 100×104t 煤制油，至少需投资 100 亿元，每年消耗 500×104t 煤、1000×104t 水；而生产 1t 甲醇则需要消耗 9～10t 水。”41除消耗资源量大的弊病外，煤炭资源开发环节中采取挖坑道，进行地下水抽排，同样会引起地下水位下降，影响地下水质，造成土地逐步退化，给水利灌溉和农林畜牧业带来不利的后果。
2、废水致使地下水生态环境恶化
新疆天山山脉北坡经济带是新疆地区地表水系较为集中、复杂，具有典型代表性的区域，该处从东向西分布的河流包括了白杨河、乌鲁木齐河、三工河、四工河、头屯河、三屯河等大大小小 14 条主要干流，前述河流的年均径流量大约在 0.6～12.8×108m3之间，良好的水文分布使得一大批从事煤炭资源开发利用的企业在此区域落地生根。由于这些企业长时间对煤炭资源进行规模化、超负荷的集中开发，致使该区域地下水层的原始径流遭到了难以恢复的破坏，加之产煤的矿坑矿井在生产流程中不可避免的大量使用、抽排地下水，由此引发了地下水位下降、河流径流量缩减以及河流水体污染等一系列后果。
（二）对土地和植被资源的破坏
煤炭资源开采利用将会对采矿区地表植被和土地资源造成如下三个方面的破坏:其一，井工矿的开采将导致地表陷落坍塌，形成采空区，破坏地层植被，严重影响矿区植被正常生长和农田水利灌溉。与此相伴产生一系列生态环境问题，例如矿区土地荒漠化进程加快，采空区地面塌陷引发泥石流、山体滑坡等多种次生灾害，对矿区的植被、土地和人身带来严重安全隐患和威胁。其二，露天煤矿的开采主要对地表植被覆盖和土地造成的不可逆转的毁坏，由于露天开采更为简单粗放，采取的方法通常就是直接挖掘地面，所到之处地表植被将会直接被毁坏，基本没有任何防护措施，由此引发水土流失和土地退化等严重生态环境问题。其三，煤炭资源开采过程中产生煤矸石等大量废弃物，这些废弃物经常大面积的堆放在采矿区附近的空地或耕地上，经过长时间的占压，地表植被和农作物枯萎死亡，根本无法正常生长。另外，露天堆放的废弃物经过风吹雨淋，有害成分经过地下渗透会导致土质改变，长久不适宜植被的再次生长，给矿区环境的生态功能造成重大挫伤。“根据相关专家的测算，产煤区每开采 10km2地面，可能要影响到 100km2的范围。对地下水的过量开采，可能需 10～20 年之后，问题的严重性才能暴露出来”。42
（三）对大气环境造成的严重污染
在煤炭开采过程中煤层的瓦斯气体排放、采掘场堆放的煤矸石自燃以及井工矿矿井中通排风等都直接向大气释放出了大量有毒有害的可燃性气体，严重污染了大气环境，释放出的酸性气体随着雨水重返地面，将对地面植物、农作物，地下水以及人身健康等造成破坏和危害。另一方面，在煤炭燃烧的过程中也会产生大量的 SO2、CO 等有害气体，它们与矸石产生的有毒有害成分一同污染着煤矿所在区域的大气环境，危害着煤炭资源产地的工农畜牧业生产和当地群众生活健康。
新疆准噶尔盆地遍布着准东五彩湾、西黑山、大井、将军庙等十几处露天煤矿，其产煤能力约为 2.07×108t/a（age）43，如此紧张的高强度开采，使得矿区范围内的大气环境主要面临以下两个方面的威胁：一是粉尘危害。以新疆露天煤矿每开采 1×104t 原煤相应排放 0.65t 粉尘的平均指标为基准测算，单单是准东矿区的露天煤矿开采就会朝大气排放 1.34×104t/a 的粉尘量。于此同时，准东煤矿地处多风少雨、气候干燥地区，大多数的露天煤矿没有完全按照设计要求规范操作，很多矿企为了降低成本也没有采用惯常有效的防尘降尘措施。开采出来的原煤就地露天堆放是很多兰炭企业和无资质的煤炭经营储存场习以为常的做法，少部分企业虽然制备了基本的防风抑尘网等设备，却因为疏于管理而未起到其应有的作用，上述自然和人为因素使得矿区的粉尘污染实际上已经到了非常严重的地步；在政府部门监管层面，一些被依法整治关停的煤炭经营储存场所常常出现卷土重来的现象，非法经营者与政府主管部门打游击战，东边关了，西边再开。矿区内环境基础设施建设滞后，灰渣、垃圾的管理处于失控状态，乱堆、乱排固体废物废渣的现象普遍存在，未建立起及时有效的处理方案和流程，必然使当地的环境陷入恶性循环之中。二是沙尘危害。“按照新疆露天煤矿每开采 1×104t 原煤相应开挖 750m2地面的平均指标为基准测算，光是准东矿区的露天煤矿如果全部进行开挖，其直接破坏的地表面积会达到 3000hm2。”
44“数千年形成的地表稀疏植被和砾幕受到排土量 5－6 亿 m3的占压，排土压占土地面积 6500hm2”。矿区地面开挖所产生的大量粉尘和由此间接导致的地面裸露土壤在大风气候的强力作用下，将因此出现浮尘、雾霾甚至沙尘天气。如果此种情况得不到根本扭转，那么地表持续退化将有可能在天山北坡经济带两侧出现沙尘源地，最终给新疆这片最大的连片绿洲带来灾难性的环境恶果。
（四）对地质结构和地表环境的破坏
矿区的煤炭开发将对当地的地质结构产生不良影响，包括：地质沉陷引发的裂缝、盆地下沉、形成新的塌陷坑和台阶。露天煤矿未及时运出而堆积的煤炭和伴随开挖产生的固体废弃物积压占据地表底层，有诱发地质灾害的可能性。另外，井工矿地下开采也使得崩塌、地面塌陷和泥石流等地质灾害的发生机率明显增大。所以，一些常见的地质灾害包括经常直接或间接导致地面塌陷、煤矸石堆积、瓦斯灾害、地质滑坡、崩塌和泥石流等，这些地质灾害发生的区域往往是煤炭资源开发的重点区域。
对当地的地表环境产生的不良的影响，包括：矿区的开发建设对地表产生的扰动和破坏。同时，大规模的开发建设与极低的土地复垦率，终将导致大面积的水土流失，致使矿区生态环境更加恶化且难以治理。另外，煤矸石的排放也应当引起重视，目前煤矸石是新疆排放量居第一的工业固体废弃物，给矿区造成了极大的污染，应当着力减少排放。
（五）对自然保护区的影响
中国最大的有蹄类野生动物自然保护区——卡拉麦里自然生态保护区，位处新疆准噶尔盆地东沿、乌伦古河以南、北塔山西片、将军戈壁以北古尔班通古特沙漠的核心区域，该处自然保护区总面积达到 173×104hm2。相关资料显示，“保护区内野生动物的种数达到了 58 科 288 种。其中包括蒙古野驴、普氏野马、金雕等 13 种国家一级野生保护动物，还有鹅喉羚、盘羊等 36 种国家二级野生保护动物，目前动物数量已突破 2 万多头(只)。此外，还分布着 1.5 亿年前的上百种海相和陆相地层生物化石，其中珍稀的硅化木化石群、恐龙化石群对研究地球物理和古生物衍化有着极其重要的价值。自然保护区东南部为准东煤田，规划区域内包括准东老君庙、滴水泉煤炭矿区和准东五彩湾、大井、西黑山、将军庙煤炭矿区。随着准东矿区煤田开发建设的不断加快，自然保护区内人类活动日益加剧，严重扰乱了野生动物的生存节奏，影响和压缩了野生动物的生存发展空间，对硅化木及恐龙化石造成了十分严重的破坏，而这一切都会对保护区原本就脆弱的自然生态平衡造成直接的负面影响。”46
三、建立新疆煤炭资源开发产地回补法律制度的必要性
新疆地区作为我国煤炭资源产出大省，存在着生态环境脆弱、水资源匮乏、经济社会发展落后的客观情况；同时，近年来对煤炭资源的掠夺性开发也给新疆地区带来了十分严重的环境污染和生态破坏问题。新疆地区丰富的矿产资源,尤其是煤炭资源与日渐脆弱的生态环境，日益壮大的煤炭资源开发企业与依然落后的产出地经济之间，形成了极为巨大的反差,这使得新疆地区煤炭资源开发与地方经济发展、地方环境质量和人民生活水平改善的矛盾愈演愈烈。因此，如何通过建立煤炭资源开发的产地回补机制来缓解矛盾,促进煤炭资源开发企业与地方经济社会发展的和谐共赢已经成为新疆地区迫切需要解决的问题。构建新疆煤炭资源开发产地回补的必要性,实质上包括煤炭资源开发过程中普遍存在的两个问题。
第一，是“历史与现实的问题”。在煤炭资源开发的初期,包括新疆地区在内的很多资源产地均全力支持国家及煤炭资源开发者,向其他地区输送了大量廉价的资源，加快了其他地区的经济发展,同时为国家大局发展做出了巨大的牺牲和贡献。然而这部分付出普遍没有得到应有的回报,很多资源产出地区目前仍处于较为贫困落后的状态,一方面要承担资源枯竭后地区经济发展所面临的重重困难,另一方面却要承担资源开发过程中导致的环境后果,还要妥善解决平衡产地居民利益补偿的问题。因此，建立相应的产地回补机制对历史欠账问题进行解决是国家需要考虑的问题之一。
第二，“地方与企业责任问题”。地方政府对资源产地的环境负责,是维护资源产地环境的主要责任承担人,但对资源开发利用的影响力和控制力却有限,产地政府虽然也从煤炭资源开发中得到了部分利益,但在我国现有的利益分配体制下,产地政府得益远远小于矿业企业与国家。煤炭资源开发企业的开发行为是导致矿区生态经济问题的首要原因,而煤炭资源开发企业乃至国家是煤炭资源开发的主要收益者。目前存在的普遍现象是，相对于煤炭资源开发获得的巨大利益,煤炭资源开发企业对自身环境责任的认识不足,再加上环境污染和生态破坏的损失没有合理计入资源开发的成本，资源开发成本过低 ,导致地方政府成了煤炭资源开发所引发的环境污染及生态破坏后果以及居民利益补偿的最终买单者。从长远的角度来看，煤炭资源产地政府和当地居民不仅要承担现在已经发生的由于资源开发带来的环境损失,还要承受将来资源枯竭后遗留的诸多生态破坏及环境污染的恶果,同时要挑起实施生态恢复的艰巨任务。由此，按照“谁污染、谁治理，谁受益、谁补偿”的原则,应当由企业承担起治理污染的责任,同时要对当地政府和居民建立起因地制宜的回补机制,使煤炭资源开发的外部成本内部化,进而达到在一定程度上约束、规范企业行为,遏止生态破坏和资源过度开发的目的。
以上所述的产地益失衡会直接影响社会稳定，同时资源优势也难以有效转化为经济优势。由于产地回补法律和政策的不到位，我国矿产资源产地出现了在现有法律无解的新问题，具体表现为产地居民、生态环境治理恢复者和保护者的付出得不到应有回报，其合法权益和合理诉求得不到维护和支持。类似的不公平现象不但发生在我国矿产资源开发利用的各领域，也发生在我国矿产资源的不同输出地区之间。由此而产生的利益失衡，极易引起产地居民及生态环境治理恢复者和保护者的巨大心理落差，诱发社会不满情绪和极端情绪，进而影响社会经济建设的稳定局面，这点在新疆地区这样的西部少数民族自治区显得尤为突出47。
