第四章 完善新疆煤炭资源开发产地回补的建议
第一节 新疆煤炭资源开发产地回补制度的基本构想
结合对八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿的调研情况，不难印证上文对新疆煤炭资源开发产地回补政策存在问题的分析。从而得出从分析产地回补各个要素的特点入手，按照“确定补偿主体”、“锁定受偿主体”、“完善补偿标准”，“规范补偿方式”的整体思路来对新疆煤炭资源开发产地回补机制进行理论框架的构建。具体而言，就是遵循“谁污染，谁治理”、“谁破坏，谁恢复”、“谁受益，谁付费”的原则，以及明确区分“新账”与“旧账”的原则，充分考虑新疆本土煤炭资源开发利用过程中，对生态环境以及产地居民等各方利益相关者的影响，对新疆煤炭资源开发产地回补的补偿主体和受偿主体进行划区别和界定，因地制宜地建立符合新疆地区实际情况的产地回补机制。
第二节 新疆煤炭资源开发产地回补制度构建原则
一、破坏者及受益者付费原则
煤炭资源开发对产地生态环境、产地居民生产和生活均会带来很大的负外部性影响，具体表现在对产地生态环境的污染和破坏以及对产地居民原有生产模式和生活方式的改变。产地农牧民因资源开发而不得不放耕种和放牧、举家迁徙、以及另谋生路，在此过程中面临着经济极度困难、再就业缺乏专业技能以及无法适应城市生活等重重困难。因此，煤炭资源开发主体及其他从煤炭资源开发利用中获益的主体，包括煤炭资源开发企业、煤炭资源开发相关利益的享受者，都应该承担起对遭受破坏的产地生态环境及蒙受损失的产地居民进行专项、全面、系统、合理性补偿的责任，使资源产地生态环境的价值及资源产地应得的利益得到充分体现，使资源产地的资源优势能真正转化为经济优势67。总之，新疆地区煤炭资源开发产地回补机制的建立应该坚持破坏者及受益者付费的原则，贯彻“谁污染，谁治理”、“谁破坏，谁恢复”、“谁受益，谁付费”的十八字方针，以充分反映产地回补制度实现环境资源平衡和经济利益平衡的目的。
二、明确区分“新账”与“旧账”的原则
应根据造成损害结果的时间先后不同，对新疆煤炭资源开发利用给产地生态环境及产地居民所造成的影响明确进行“新账”和“旧账”的区分。“新账”的定义是，煤炭资源开发新建项目及新建矿区即将对产地生态环境及产地居民所造成的损失。“旧账”的定义是，煤炭资源开发的老旧项目及老旧矿区已经对产地生态环境及产地居民所造成的损失。
在产地回补的实际操作过程中，对于能够确定新建项目及新建矿区即将对产地生态环境及居民造成之损失后果的，即为“新账”，应该遵循谁破坏谁付费的产地回补原则，建议以资源项目开发者为承担产地回补责任的责任人，负责妥善处理与生态环境的恢复治理以及产地居民利益补偿有关的问题；对于不能够确定破坏主体的老旧项目及老旧矿区已经对产地生态环境及产地居民所造成的损失，即为“旧账”，属于历史遗留问题，建议以政府作为承担产地回补责任的责任人，负责解决相关的产地回补问题，包括将矿区生态环境治理恢复至原有水平，以及对产地居民进行安置及补偿。
三、立足本土，区别对待原则
我国各个煤炭资源产出大省在进行煤炭资源开发利用的过程中，对产地生态环境和产地居民利益造成的损害从整体上来看基本类似，但是由于各地政治环境、社会经济发展、民俗文化水平等方面的差异，以及煤炭资源开发企业在企业规模、运营管理模式、生产工艺及技术成熟度、项目开发的规模以及所占有的资源优劣上存在着不同程度的差异，因此，各地煤炭资源开发企业在实际开发过程中对产地生态环境及产地居民的影响也存在着不同程度的差距，政府及煤炭资源开发企业所面临的产地回补相关问题也各有不同。因此，新疆煤炭资源开发产地回补政策应该建立在对本地区产地生态环境和产地居民生产生活现状进行分析的基础上，其具体回补策略应立足于本土实际情况，结合本土产地回补问题的特点，区别于其他地区的产地回补制度，以免因盲目借鉴、生搬硬套其他地区经验而导致产地回补政策在实施过程中的水土不服。
四、循序渐进，可持续发展原则
新疆煤炭资源开发产地回补机制的建立应循序渐进，良性、可持续发展的原则。我们过去在产地回补的问题上存在着错误的思想及不科学的做法，主要表现为习惯于“先污染、后治理”的工作开展模式68，缺乏对资源开发项目可能造成的生态环境破坏及居民损失进行预期评估，对可能需要协调处理的产地回补问题进行提前规划的风险防控意识，导致在开展产地回补工作的过程中出现很多原本可以避免的历史遗留“旧账”。此外，这种错误思想及不良的工作习惯还容易导致煤炭资源开发代内公平与代际公平之间矛盾的不可调和，尽管煤炭资源的开发利用毋庸置疑地促进了产地社会经济的发展，维护了代内公平，但从另一个角度来看，作为耗竭性资源的煤炭资源如果过度快速、集中性地进行开发利用，必然会提前大量损耗我们的子孙后代未来赖以发展的资源储量，使代际公平的问题扩大化，导致为满足当代人的利益需要而不惜代价损害后代人利益的情况愈演愈烈。
第三节 新疆煤炭资源开发产地回补制度的补偿主体与受偿主体
一、新疆煤炭资源开发产地回补制度的补偿主体
凡在新疆煤炭资源开发利用过程中给产地生态环境及产地居民的生产生活造成直接或间接损失的主体，都属于新疆煤炭资源开发产地回补制度的补偿主体。其中，煤炭资源项目开发企业、其他投资参与煤炭资源项目的投资者或第三方项目建设者以及煤炭资源产地政府都是产地回补中主要的补偿主体。要明确新疆煤炭资源开发产地回补制度的补偿主体，必须以新疆煤炭资源开发利用的区域特点为依据，遵循明确区分“新账”与“旧账”的产地回补原则，在对新建项目及新建矿区、老旧项目及老旧矿区进行清晰合理划分的基础上，确定具体煤炭开发项目的产地回补补偿主体。最终明确新建项目及新建矿区的责任主体为煤炭资源开发企业，至于老旧项目及老旧矿区的煤炭资源开发历史遗留问题，如因企业性质或主体发生变更导致责补偿责任主体难以明确的，则以拥有资源所有权的产地政府作为补偿主体。
二、新疆煤炭资源开发产地回补制度的受偿主体
新疆煤炭资源开发产地回补的目的包括：对煤炭资源进行价值损失的经济补偿，将煤炭资源园区生态环境治理恢复至原有水平，以及对产地居民遭受的损失进行合理补偿使其充分享受到资源开发给自身带来的福利。因而，因煤炭资源开发而遭受破坏的矿区生态环境应属产地回补的受偿主体，也就是说，应该对生态环境中的水资源、土地资源、操场植被、土壤环境、大气环境、生态系统等相关要素进行补偿，但由于生态环境本身并非可以作为受偿主体的合格主体，其不能直接接受产地回补的相关补偿资金、配合进行产地回补的相关工作，因此，只能以承担恢复治理煤矿区生态环境的组织和个人作为对生态环境进行产地回补的受偿主体；此外，因煤炭资源开发利用而直接或者间接蒙受生命财产安全损失的产地农牧民，也应被纳为新疆煤炭资源开发产地回补的受偿主体，以维护社会经济利益的公平，促进新疆社会、经济、环境的平衡、协调可持续发展，维护新疆地区社会环境的稳定。
第四节 完善新疆煤炭资源开发产地回补机制的建议
（一）建立健全较为系统的产地回补机制专项法律法规
建立健全较为系统的产地回补专项立法，通过立法手段将产地回补制度上升到国家法律层面的高度，是新疆煤炭资源开发产地回补机制实施的重要保障。目前我国的一些煤炭资源产出大省也越来越重视对产地回补理论的研究，大力开展产地回补的相关实践工作，然而对于产地回补理论与实际相结合的探索，不管是在国家宏观层面还是在地方微观层面其效果均差强人意，产地回补立法和实践工作的开展尚不到位。具体到新疆地区来讲，新疆地区目前产地回补的现状是：产地回补相关政策繁多但缺乏系统全面、统一协调的专项法律法规，导致在实施产地回补的过程中很多具体环节缺乏权威的共同准则作为行为导向，产地回补行为和措施缺乏科学合理的依据，随意性较大。因此，有必要尽快建立健全较为系统的产地回补机制专项法律法规，解决产地回补实践中的专项法律缺位问题。
首先，可以考虑从宏观的角度出发，在充分研究分析我国现有的环境保护、土地管理以及与居民经济补偿相关法律法规的基础上，以产地回补为专题，研究制定产地回补专项法律的可能性，专项法律应以煤炭资源矿区生态环境保护、产地居民利益补偿等内容为核心，对产地回补各核心要素做出明确具体的规定，对回补实施过程中的监督主体、保障措施等内容也应予以落实。其次，可以考虑在建立国家产地回补专项立法的基础上，充分考虑新疆本土煤炭资源开发利用的客观情况，研究针对新疆地区煤炭资源开发产地回补的实施条例，在此过程中尤其要充分考量新疆作为少数民族聚居地区的实际状况，科学合理地设计对被开发农牧区农牧民的安置补偿内容，审慎对待及明确新疆地区产地回补的补偿原则、补偿范围、补偿主体、补偿对象、补偿标准等内容，并以行政法规的形式加以固定。
再次，在对国家产地回补专项法律、新疆地区矿产资源产地回补实施条例这两个层面的法律法规充分研究的基础上，研究制定具体执行层面的实施办法，形成具有新疆特色的煤炭资源开发利用产地回补实施办法。
（二）规范产地回补管理部门，完善产地回补管理机制
针对目前新疆地区与产地回补工作相关的主管部门众多的现状，建议在整合建立专项法律法规的同时，整合规范新疆地区产地回补的管理部门，避免因职能、职责交叉，职权不明确等问题，影响产地回补的工作效率。为便于组织、协调、分工、配合，提高新疆煤炭资源开发的产地回补工作效率，建议由新疆地区煤炭厅、国土资源厅、环保厅、水利厅、财政厅等部门主管领导共同组建新疆地区产地回补专门委员会，专门对口负责新疆地区产地回补相关的各类事务，履行包括实施、调控、监督、管理、仲裁、诉讼等相关职责，尤其是对产地回补资金实行专门部门专职人员的统一协调管理，转变工作思路和工作方法，扭转新疆地区目前产地回补工作中“政出多门、多头管理”的局面；与此同时，还可考虑在委员会之下设置产地回补的相关配套管理部门，包括资金管理处、监督处、考核处等69。
（三）改善实施效果
目前新疆煤炭资源开发产地回补的实施效果欠佳，其中专项立法保障不足、配套制度不足、多部门多头管理权责混乱等问题都是造成这一局面的重要原因。
在对建立健全新疆特色产地回补制度给出建设性意见的过程中，如上文的改善建议得以落实，新疆煤炭资源开发产地回补就有了较为系统的专项法律法规作为法律保障，再加上专门部门专职人员的专项管理保驾护航，可以有效防止资源开发企业对矿产资源进行掠夺式无序开采，切实弥补产地居民因煤炭资源开发利用所蒙受的损失，进而实现良好的产地回补实施效果。产地回补管理部门的整合，还有利于相关主管部门领导提高对产地回补政策实施工作的重视度，敦促其对煤炭资源开发园区的规划工作予以密切关注及全程参与，同时将相关工作内容列入有关干部的政绩考核指标，利用责任考核机制敦促主管部门及主管人员积极开展产地回补工作。这些措施都有助于将是否实现煤炭资源开发与产地生态环境、经济发展与社会稳定相协调作为考核产地政府的重要指标，改善产地回补实施效果，全面推进煤炭资源产地生态环境治理及居民利益补偿工作。
二、加强法律保障
（一）改革资源税费制度，保障产地回补资金来源
来源充足的产地回补资金，是实行产地生态环境保护、落实产地居民损失回1炭资源开发产地回补资金来源的重要保障。与我国其他煤炭资源产区大省相比，新疆煤炭资源开发相关税费的整体征收水平较低，这是新疆煤炭资源开发产地回补资金不足的主要原因，由于无法获得合理的回补税费收入，产地地方政府无法有效利用回补资金进行可支配财政和产业发展的调节。要改变这种现状，可考虑从以下几个方面入手推动新疆地区资源税费的制度改革。1、出台新疆地区资源税改革条例，提高资源税征收比率目前新疆煤炭资源开发中资源税对产地地方政府财政的贡献不大，其主要原因及改革建议可以从以下两个角度展开分析：一方面，由于现行资源税采取从量计征的征收原则，而资源税从量计征的特点是税基小、税率低、税额偏低，这就导致煤炭资源税无法对地方财政做出突出贡献，地方财政的产地回补资金无法从中得到充足的补充，因此，如果国家能够参考天然气、石油资源税的改革，将煤炭资源税由从量计征调整为从价计征，可以使煤炭资源税的征收更为科学、合理和规范，这是对煤炭资源税进行改革值得考虑的方向之一。
另一方面，通过提高现行资源税率进行新疆资源税改革的方式也值得一试，“目前新疆地区的油气资源税率为 5 %， 焦煤资源税率为每吨 8 元，其他煤炭资源税率为每吨 3 元”70，可以考虑以国务院于 2011 年 9 月 30 日发布的《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》为基准，对新疆地区现行的资源税征收比率进行调整，由新疆地区财政部门、税务部门、国土资源管理部门、煤炭资源管理等相关部门牵头，在综合考虑自治区整体客观经济环境的基础上，统筹协调各个税种的征收办法以及平衡资源开发企业的承受限度，拿出符合新疆地区的资源税率改革方案，适度上调现行的煤炭资源开发资源税率，并尽快向国家财政部和税务总局申报批准。
2、出台矿产资源补偿费改革条例，开征生态补偿费及生态税虽然现行的相关资源法对矿山开采等环境资源占用的情况规定了矿产资源补偿费，其目的在于调节煤炭的科学合理开发和实现生态环境的治理恢复，但由于其分配比例偏小、以及缺乏以生态补偿为主要内容的专项统一的产地回补政策，导致产资源补偿费在产地回补机制中所应起到的作用没有得到有效落实。要改变这一现状，可以考虑从以下几个方面进行相关税费的改革。
一方面，考虑是否能够针对新疆地区的客观现状适当提高矿产资源补偿费用分配到矿区环境治理和生态环境恢复治理的分配比例，并且在矿产资源补偿费用的核算征收及分配中增加产地居民利益补偿的内容，为新疆煤炭资源开发产地回补资金的来源提供有力补充；另一方面，根据谁受益、谁补偿的原则，既然资源消费地享受到了清洁能源所带来的好处，当然要对作为资源产地的新疆地区生态环境成本给予相应补偿，考虑到我地区虽然拥有丰富的稀缺资源，但生态环境基础薄弱、生态系统的再恢复功能较弱等特点，建议由新疆地区财政部门、税务部门、环境保护管理部门、国土资源管理部门、煤炭资源管理等相关部门牵头，在综合考虑自治区整体客观经济环境的基础上，向国家财政局、税务总局申请，批准新疆对出疆的煤炭资源（如能包括石油、天然气资源更佳）开征生态补偿费，按照从量计征的原则计入开发成本，由自治区财政统一进行管理。
此外，可以考虑在新疆地区开征生态税的可能性。生态税的主要目的是保护资源产地的自然资源与环境质量不因资源的掠夺性开发造成毁灭性的破坏，所有因其生产和消费资源而对产地生态资源与环境造成负外部性效应的主体都是纳税义务人。在新疆地区开征生态税，可以通过同时增加生产者和消费者成本的方式，引导、迫使其提高对环境污染和公共资源耗费的重视度，并在其以后的生产和消费过程中将生态环境保护及资源节约落实到实际行动中来，进而达到维护生态、保护环境的目的。最重要的一点，自治区可将生态税收专款专用到生态环境治理的相关投入上，从而增加产地回补的资金来源，缓解产地回补资金中对生态治理投入不足的问题。上文中提到的美国，其在征收矿产资源开发利用税费的名目中就有关于超级基金的规定，这一基金主要用来治理全国范围内被抛弃或闲置停用的危险废物处理场，包括废弃库房、长久无人可能含有铅或石棉的厂房或居住建筑、汽车加油站、工业用地等，并对危险物品泄漏做出紧急反应，是一种典型的环保型基金，从其立法本意来看，与对生态补偿费及生态税的设想是如出一辙的。
（二）整合生态环境恢复、产地居民补偿政策，体现产地回补的专门性
缺乏系统、全面、统一的产地回补规定是新疆现行产地回补制度的瓶颈，目前的产地回补制度名目繁多，具体包括了地方经济发展费、煤炭矿区境恢复治理保证金制度、水土流失防治费、水土保持设施补偿费等多项政策规定。由于所征收的税费种类较多，税费征收的主管部门各异，因此存在着征收标准无法统一的问题。税费名目繁多并不利于产地回补政策的有效施行，因此，整合新疆产地回补相关的水土保持、土地复垦、矿山生态环境恢复治理、产地居民损失补偿等政策势在必行。产地地方政府应高度重视整合工作，认真研究现有产地回补税费政策的种类、特点、实施效果，深入讨论整合细节等问题。比如是否将水土保持设施补偿费、水土流失防治费、土地复垦费用乃至矿山环境修复治理保证金等相关费用进行整合，设立统一的费用征收项目，征收该项目费用的标准应充分考虑到原税费所具备的各项功能，这样既可避免出现重复征收的情况，又可避免出现遗漏及考虑不周全的情况，有利于全面、系统地体现新疆煤炭资源开发产地回补政策的专门性、系统性。
三、完善产地回补的立法配套
要使产地回补的立法配套得到完善，使其与产地回补的初衷相符，与产地回补操作中的各个环节相匹配，需要构建合理的产地回补技术规范。新疆地区煤炭资源开发所引发的生态环境破坏、产地居民受损等负外部性问题的解决，不仅要依靠产地政府及资源开发企业的努力及配合，也要依靠产地回补相关立法技术和立法标准的不断更新和突破。建立产地回补机制的关键问题是要对煤炭资源开发利用过程中的生态系统破坏程度、环境污染代价以及产地居民损失进行科学合理的评估，这就需要建立有关产地回补标准的测算系统，以使产地回补相关费用的测算有据可循71。对于新疆地区而言，则需要以新疆本土煤炭资源开发利用的客观情况为实证参照，加强对矿山环境、园区环境的监测，根据统一的测算体系科学合理地评估煤炭资源开发给产地造成的生态、环境损失，从而构建并逐步完善新疆煤炭资源开发中生态恢复、环境治理、居民回补等产地回补相关标准72。除此以外，新疆地区的地方政府还可以积极尝试引进国内外先进的产地回补测算技术，并因地制宜地在新疆有代表性的煤炭开发工业园区开展试点工作，在试验的过程中不断检验、更新、完善相关的技术标准，逐步形成符合新疆本土情况的新疆特点产地回补技术标准体系。新疆地区地方政府还应该大力向煤炭资源开发企业宣贯产地回补的相关政策，从思想意识上提高企业对产地回补的重视，鼓励煤炭资源开发企业在企业成本中把生态及环境成本、产地居民利益补偿成本都纳入企业生产成本的范围，使产地回补成本固定化和常态化，促进产地回补工作的有效开展。
四、平衡各权益主体收益分配、健全利益相关者参与制度（此部分内容需扩展）
（一）平衡中央与新疆对产地回补税费的收益共享分配比率
虽然国家在现行的矿产资源开发相关税费收益分配过程中，已经在尽量体现中央对新疆地区的政策倾斜扶持力度，但这种倾斜扶持的力度远远不够。国家应充分考虑新疆地区长期以来一直处于财政投入居于全国排名靠后位置的客观情况，体察新疆地区作为财政收入较低省区的实际困难，合理调整中央与新疆地区在对产地回补相关税费收益进行共享时的分配比率，即在国家层面上对新疆地区实行符合新疆本土特点的区别化、差异化产地回补税费政策，适度调高新疆地区共享相关税费的比例，加大对新疆地区共享分配的税种、费种及其他相关收益分配的政策倾斜扶持力度，比如，是否可考虑将中央与“自治区”对矿产资源补偿费的分成比例由 4:6 调整为 3:7 或者更高，是否能考虑参考石油和天然气的资源税改革，将煤炭资源税由“从量计征”改为“从价计征”，是否将对探矿权采矿权价款的评估由“以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为依据”落实为具体的可以量化的评估标准，并随时间的推移及经济发展速度的加快而保持动态的标准更新。当然，具体如何调整应当建立在对新疆资源产出地各项经济指标及资源开发情况进行充分科学调研、并对相关调研数据进行深入细致分析的基础上。
总而言之，调整的目的是为了切实改变新疆地区资源开发产地回补相关财政收入低的窘境，使新疆地区的资源优势能真正转化为经济优势，使新疆地区各族人民、群众真正充分享受到矿产资源开发给当地所带来的经济实惠，感受到党和国家队新疆地区经济发展大力扶持的决心。
五、增强公众产地回补意识，建立健全监督制度
（一）增强公众产地回补意识，健全公众参与制度
如何使新疆地区煤炭资源开发的产地回补机制能够高效有序地运行，新建煤炭资源产地的煤炭资源开发企业、煤炭开发矿区居民等利益相关者的积极参与将起到至关重要的作用。由于地区经济发展水平相对滞后、思想意识相对落后的原因，新疆地区煤炭资源开发利用的利益相关者对于产地回补的认识还停留在比较肤浅的阶段，这直接影响了利益相关者参与、监督产地回补实施的积极性。因此，要使产地回补制度得以有效贯彻和执行，不应将目光仅仅局限在资源开发企业、政府及产地居民这些利益相关者身上，对公众也应该进行相关内容的科普宣传及基础知识灌输，利用电视、广播、网络、报刊等信息科技时代的高科技媒介手段，拓宽公众学习了解产地回补相关政策的渠道，进而提高公众的产地回补意识。此外，健全产地回补的公众参与制度的措施还应包括：在制定产地回补的相关补偿方案和办法时，广泛调查、充分听取利益相关主体及公民的有益建议，对于产地回补实施的重点工作内容要及时进行公布，使广大公民有正常、便捷、高效、及时的渠道获知产地回补的相关信息，保证公民的参与权、知情权和监督权。
（二）加强产地回补监管，加大产地回补执法力度
为保证新疆煤炭资源开发利用产地回补的实施效果，必须加强对产地回补的监管工作，加大产地回补政策的执法力度。比如，确立对煤炭资源开发矿区的生态污染及环境破坏监测制度，明确检测工作相关的报告、查处及限期整改等相关规定，并且持续监督煤炭资源企业对产地居民利益进行补偿的工作及其补偿效果73。同时，对煤炭资源开发企业的高污染、高耗能、技术工艺落后、资源利用效率低下的老旧项目，要坚决进行淘汰、及时更新换代，以提高资料利用效率、减少资源浪费、减少环境污染、监督煤炭资源开发企业积极履行生态恢复及环境保护的义务74。对于责任主体的监管，应更多地以政府的强制性行政措施为保障，遵守公开、公平、公正、透明的监管程序，对煤炭资源开发利用过程中的企业行为进行有效监管。最后，在产地回补的执行问题上，应该高度重视对于执法过程的监督，对于煤炭资源开发利用中的生态保护、环境治理恢复、产地居民利益补偿等关键环节加大执法监察力度，对于导致生态环境破坏的各类违法行为必须毫不手软地进行严肃查处，对于产地居民损失的补偿操作流程要一丝不苟地予以落实。
