第三章 新疆煤炭资源开发产地回补制度存在的问题
第一节 八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发产地回补案例分析
一、八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发概况
（一）八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发利用概况
1、矿山概况（1）隶属关系及地理概况①隶属关系八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿隶属于新疆焦煤集团公司阜康气煤有限责任公司（以下简称阜康气煤公司），阜康气煤公司是新疆焦煤(集团)有限责任公司（以下简称新疆焦煤集团）经自治区人民政府批准成立的煤炭生产经营企业，下属两个独立的煤矿，分别为气煤公司一号井和气煤公司二号井。
新疆焦煤集团是 2001 年 6 月 6 日经新疆维吾尔自治区人民政府批准，由原煤炭工业部所属的艾维尔沟煤矿组建而成的国有独资企业，经过四十七年的发展，新疆焦煤集团已成为新疆主要的焦煤生产基地，焦煤集团现已形成艾维尔沟矿区，硫磺沟煤矿和阜康气煤公司三个煤炭生产区。阜康矿区矿井为气煤公司一号井和气煤公司二号井，主要产品为气煤，规划设计生产能力为一号井0.6Mt/a54,二号井 0.6Mt/a55。
2004 年 7 月，经自治区人民政府批准，新疆焦煤集团整体并入新疆八一钢铁集团有限责任公司。2006 年 5 月，经国务院批准，新疆八一钢铁集团有限责任公司整体并入中国宝山钢铁集团公司。
②地理概况八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿位于新疆昌吉回族自治州阜康市三工河乡，即阜康市东南 13km 处，行政区划属阜康市三工河乡管辖。从井田向北经 4km简易砂石路可达阜康市丁家湾煤矿修筑的柏油路，再向北行 1km 达吐乌大高等级公路，井田距乌鲁木齐市 75km，距阜康市 25km。
（2）其他概况①产能设计及许可情况矿井由新疆煤炭设计研究院有限责任公司设计。井田东西长 2.57～3.07km，南北宽 1.33km，井田面积 3.6924km2。设计生产能力 0.6Mt/a；服务年限 32.9 年。2008 年 5 月，一号煤矿开始矿井基础建设工作，目前仍处于矿建阶段。
一号煤矿采矿许可证（证号：C6500002010111120105399）在 2013 年度无变更、延续、转让情况，采矿权未发生抵押、冻结、查封等情况。
②矿山年度生产情况一号煤矿 2013 年度主要进行矿井三期建设工程。全年井巷工程共掘进巷道进尺为 3348 米，主要为一采区运输上山及回风上山等准备巷道、首采面瓦斯消突巷及回风、运输顺槽等采面巷道；地面土建工程主要为各辅助机房建设、工业广场绿化、边坡治理、矿区道路修缮等工作，目前已基本竣工验收并投入使用；机电设备安装工程主要是地面压风机、制氮机、制浆机、暖风机等安装，井下排水设备、运料设备、运人设备等安装调试工作，目前已基本投入使用。
③矿山资源开发利用方案或开采设计实施情况2013 年度一号煤矿进入三期工程施工阶段，以准备巷道的施工为主，以回采巷道施工为辅，严格按照经过审定的初步设计要求施工。
目前一号煤矿的矿建施工阶段尚未完成，但部分矿段已达到试生产要求，已开展试开采等工作，出产的零星成品供给对象为集团内部企业。
④矿产资源合理开发利用及“三率”情况一号煤矿严格按照初步设计要求进行矿建施工，目前一、二期工程已完成，三期工程正在施工阶段。
矿井开拓储量为 273 万吨，由于是生产阶段的成品储量有限，且供给对象为集团内部企业，不列入矿井产值和销量，因此矿井目前准备储量、回采储量均为零。
⑤产地回补相关费用的缴纳情况2013 年度，一号煤矿处于矿建尚未全部完成的阶段，试生产的少量成品只内部消化、不列入矿井产值和销量，因此，矿产资源补偿费、采矿权使用费、土流失防治费和水土设施补偿费、地方经济发展费无须缴纳；至于因相关矿建工作需要而产生的土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，则均已按照国家及自治区相关政策对当地农牧民完成了补偿；另外，采矿权价款和矿山地质环境治理恢复保证金等费用均已按照要求进行缴纳，其中 2013 年度缴纳采矿权价款 7400000 元人民币，2013 年度缴纳矿山地质环境治理恢复保证金 2275500元人民币，这两种税费的滞纳金缴纳比例均为 2‰，2013 年度矿井无税费滞纳行为，不存在滞纳金的缴纳问题56。
⑥矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案执行情况矿山地质环境保护与治理恢复方案，已按工程时间节点施工，对水污染防治、固体废弃物处理、噪声防治已持续投入资金，不间断开展与产地回补有关的工程建设，部分工程已安装调试并运行；对投产后，如沉陷区、水土保持、绿化等工作已列入与产地回补有关的专项工程，并注入专项回补资金 305 万元进行治理。
⑦开采总量控制指标执行和产量销售情况目前一号煤矿的矿建阶段工作尚未全部完成，未达到回采条件，部分达到试生产条件的矿段成品只内部消化、不列入矿井产值和销量，因此未实施开采总量控制，无产品销售记录。
⑧矿产资源集约与综合利用专项实施和资金使用情况一号煤矿未获得矿产资源节约与综合利用专项支持，无财政转移支付等政府专项产地回补资金的注入，不存在相关专项实施和资金使用的情况。
⑨上年度年检和日常监督、检查、督查问题整改情况2012 年无年检需整改问题。
2013 年度开展专项隐患排查 15 次，查出隐患 692 条，整改率 100%；开展综合隐患排查 39 次，查出隐患 983 条，整改率 100%；挂牌督办各类隐患 28 条；落实矿领导带班下井制度，矿领导下井带班检查出问题 670 条，整改落实 662 条，整改率 98.8%。⑩矿产资源法律法规的违反情况2013 年度一号煤矿不存在违反矿产资源法律法规的采矿行为。
（二）八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发的负面影响
八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发给当地经济带来了新的生机和活力，与此同时存在着与其他矿区类似的共性问题，包括因矿山筹建运营所引发的一系列生态环境问题，以及对矿区居民的生产生活造成的负面影响，具体见表 3.
二、八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿产地回补的补偿主体和受偿主体
（一）八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发产地回补的补偿主体
根据新疆煤炭资源开发产地回补机制的构建原则，结合实地调研的情况及八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿的自身特点，八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿属国有企业，其产地回补相关费用的缴纳主体为其直接上级单位新疆焦煤集团，即其产地回补的补偿主体为新疆焦煤集团。
（二）八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发产地回补的受偿主体
八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发产地回补的受偿主体，应为在煤炭资源开采活动中遭到破坏的生态环境，以及生产生活利益受损的矿区居民。生态环境破坏的具体受偿主体应该是承担煤矿区生态环境治理恢复任务的工程公司、第三方科研机构以及第三方评估机构等。利益受损居民的具体的受偿主体应该是由于煤炭开采直接或间接蒙受财产损失和健康损失的矿区居民。
三、八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发的产地回补方式选择
（一）“新矿区”、“旧矿区”区分进行产地回补的方式
八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发产地回补方式采用“新矿区”、“旧矿区”区分进行产地回补的方式，具体而言，就是对“新矿”、“旧矿”进行明确区分后分别开展产地回补工作，对于在建或新建项目及矿区所造成的生态环境破坏，适用“新矿”治理的方式，由煤炭开发企业作为承担治理恢复责任的产地回补责任主体。对于老项目老矿区造成的生态环境破坏，因企业性质变更或改制等原因无法落实责任主体的，则适用“旧矿”治理的方式，由政府作为承担治理恢复责任的产地回补责任主体。
（二）企业出资、企业实施产地回补的方式
考虑到八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿属于国家大型项目，其企业资金实力相对充足等实际情况，为了便于产地回补资金的统筹安排和有效积累，根据客观情况的需要统一部署和安排其生态环境的治理恢复工作，八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿的产地回补采取企业出资、企业实施产地回补的方式。具体而言就是：由新疆焦煤集团根据不同税费征收的需要，向自治区或阜康当地政府相关主管部门缴纳产地回补费用，完成对产地回补资金的出资，以上费用交至相关主管部门后，在企业实际开展矿区生态环境恢复治理及居民安置工作时，向相关主管部门报备并申请一定的补偿费用划拨，相关主管部门根据矿区实际情况裁量需划拨的款项；另外，对当地农牧民的草场补偿费补偿方式比较特殊，是由阜康草原局按照永久性用地 16 倍×148 元/亩、临时性用地 10 倍×148 元/亩的标准，以一次性买断的方式与农牧民协商并签订草场补偿协议，协议最终确定的草场补偿金由新疆焦煤集团向阜康草原局缴纳，再由草原局按照协议补给农牧民，这种方式本质上仍然属于企业出资、企业实施产地回补的方式。
四、八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发产地回补实施情况
根据调研，由于八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿矿建阶段尚未全部完成，目前自治区国土资源厅对矿区征收产地回补相关费用，主要集中在对采矿权价款和矿山地质环境治理恢复保证金的征收上，其中采矿权价款的征收标准为每年7400000 元人民币，矿山地质环境治理恢复保证金的征收标准为每年 2275500 元人民币，以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为准。从调研的情况来看，矿区缴纳的这些资金最终被运用到产地回补上的部分很少，被挪作他用的情形普遍存在。矿区产地回补的实施方式为企业出资、企业实施产地回补的方式，即主要依靠八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿企业自身的自觉行为，比如及时缴纳各种应缴纳的产地回补费用，在投资建设相关项目时重视落实相关环保设备的配套建设，以及积极安置因矿区开发建设而蒙受损失的当地居民等；自治区负责征收矿区产地回补费用的相关部门主要起到监督管理作用，以及在矿区迟交或拖交相关费用时采取相应的惩罚措施；至于阜康市政府相关主管部门，则存在因相关税费征收权限没有下放到阜康市本地，而怠于关注、监管矿区产地回补工作实施效果的情况。第二节 八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿开发产地回补存在的问题从以上调研的情况可以看出，八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿在产地回补过程中，存在缺乏专门统一的产地回补政策、产地回补政策实施效果欠佳、所缴纳的产地回补资金未能被运用到产地回补中、无法给产地回补资金来源提供有效保障、产地回补资金运用的监督制度不健全，产地回补的利益相关者重视度、参与度不足等问题，这些问题的存在，是一个共性的情况，并非八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿一家独有。
第三节 新疆煤炭资源开发产地回补制度概况
一、矿区综合治理相关政策
（一）生产许可证制度
为保证企业有足够的能力投入项目建设的后期环境治理、资源恢复等工作，新疆煤炭资源企业在煤炭资源的主营领域，比如煤矿、电石厂、煤电厂、PVC 厂、水泥厂的建成投产均有相应门槛限制。比如煤矿就有煤炭生产许可证制度，由相应行政区域的煤炭厅或煤炭局，负责具体登记、审查、颁发、年检和监督管理等工作，规范矿山企业安全生产，有助于合理规划利用煤炭资源。以在新疆从事煤炭开采为例，在企业开展煤炭开采运营前，应到煤炭管理部门获取 3 个许可证分别是煤炭生产许可证、煤矿安全生产许可证和煤炭开采许可证，以及 2 个资格证分别是矿长资格证和矿长安全资格证。
（二）环境影响评价制度
环境影响评价制度（简称环评）是多数工程建设的一个重要环节，是对工程建设施工过程中以及工程交付后项目对周围环境产生的影响进行评估和预测，并且有明确的法律规定。新疆煤炭资源开发项目在建设和规划中，必须严格按照项目实施流程，对新建项目必须采取环评作为项目实施的重要依据，本文中作为调研对象的八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿也是严格按照此流程开展的筹建工作。在规范项目流程的基础上，环评制度可以有效的推动煤炭开发企业对资源输出地的生态保护工作，也有助各方主体提高对环保工作的重视度、增强环保意识。
（三）“三同时”制度
“三同时”制度是针对一切对环境有影响的工程项目进行环境保护的制度要求，具体是环境保护设施必须伴随主体工程同时设计、施工和同时投产使用的制度58。这要求企业在项目投产之前就具备对环保设施进行投产的能力并且进行实质性规划及预算，企业的这种投入，也是产地回补的一种具体表现形式。新疆煤炭资源开发项目必须在规划和启动阶段时考虑“三同时”制度的实施，具体表现在设计阶段时预留环境保护主项资金，施工过程中保证在专款专用，项目投产后保证环境保护设施的正常运转。通过“三同时”制度的约束和要求，有助于煤炭开发企业加大对环境保护设施的投入，提高企业所在地周边的生态环境质量。
（四）土地整理复垦制度
根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地复垦规定》、《土地复垦条例》的规定：“对采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用；从事矿产资源开采活动造成土地破坏的企业和个人必需进行土地复垦，使其恢复到可供利用状态”59。以上规定，是土地复垦制度的核心法律依据。
目前，伴随矿产资源的开发，在新疆已经出现越来越多的废弃矿井以及政府强制关停的小煤窑，越来越多的矿区土地被浪费和占用，新疆各地已经意识到土地复垦的重要性，正在逐步对废弃矿区土地的进行治理，提高土地的复垦率。作为本轮为调研对象的八钢新疆焦煤集团阜康一号井煤矿就非常重视土地复垦制度的贯彻执行，在矿区日常工作中及时、高效地开展土地复垦工作，避免旧账新账堆积到一起导致复垦效果难以得到有效实现的情况。
二、矿区开发资源税费政策
（一）资源税
从 1984 年起，我国正式开始征收资源税，采用“从量定额”的方式对资源开发企业进行征收。1994 年，伴随我国财税体制改革，我国进一步明确了资源税征收过程中的原则，例如普遍性和级差调节原则，征收的范围和类别扩大到 7个税目。从 2004 年 7 月起，对 5 个主要的煤炭主产省区，将煤炭资源税上调至3.2 元/吨，到了 2006 年 9 月将调增范围扩大到了全国 23 个省、自治区和直辖市。2010 年 6 月，又在新疆自治区率先推行资源税改革，将石油和天然气的资源税由“从量计征”方式改为“从价计征”60。2010 年 12 月，将对原油和天然气资源税改革范围由新疆省扩大到内蒙古和甘肃两个省区。2011 年 11 月，石油、天然气的资源税改革范围将原来的 3 个省区扩大到全国，将原有固定在 5%的资源税率修改为 5%-10%的区间。从针对石油和天然气的资源税改革来看，最本质的内容就是从最初的“从量计征”改为“从价计征”，更加能够体现出资源税的意义。因此，针对煤炭的资源税也应当有所提高，同时煤炭的资源税仍采用“从量计征”方式，且煤炭资源税属于地方税，由于对煤炭资源税的使用方向缺乏相关法律规定，在实际使用中也难以达到保护生态环境和调节级差收入的目的。
根据自 2011 年 11 月颁布的《国务院关于修改<中华人民共和国资源税暂行条例>的决定》，我国煤炭资源税适用税额为焦煤 8-20 元/t，其他煤炭 0.3-5 元元/t。从实地调研的的情况来看，新疆国有煤炭资源企业的资源税普遍采取接近顶格征收的方式，一般适用税额为焦煤 18 元/t，其他煤炭 4.5 元/t；其他私营煤炭企业因企业实力等原因税费征收工作较难开展，适用税额比国有煤炭企业要低得多，普遍接近下限。从以上情况来看，虽然新疆煤炭资源丰富，但煤炭资源税对地方财政的贡献度并不高，并且在实际执行的过程中存在拖延缴纳税费甚至不缴纳的企业，在当地政府财政出现紧张的情况下，煤炭资源税很容易被挪作他用，无法保证专款专用到煤炭输出地的生态保护和土地复垦工作中，直接损害了资源输出地居民的利益。
（二）矿产资源补偿费
我国境内所有的矿产资源均归国家所有，因此，矿产资源补偿费是我国作为矿产资源的所有者向资源开发企业征收的对不可再生资源的一种补偿性费用，国家有权获取因矿产资源开发而产生的收益。1994 年，国务院颁布实施了《矿产资源补偿费征收管理规定》，规定中针对地区的不同，采取了 2 种对资源补偿费的分配比例，一种是中央与“省、直辖市”采取 5:5 的比例，另一种是中央与“自治区”采取 4:6 的比例。矿产资源补偿征收部门是国家地质矿产主管部门和财政部门，纳入国家预算，对征收费用采取专项管理，专款专用，主要用于后期矿产资源的勘探。中央所得的费用中用于矿产资源勘探占 70%，用于矿产资源保护占20%，剩余 10%用于征收管理部门的经费。
根据国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》的精神，新疆自治区于同年发布了《新疆维吾尔自治区矿产资源补偿费征收使用管理办法》，综合以上规定，自治区对煤炭征收资源补偿费的计算公式为：征收（煤炭）矿产资源补偿费金额= 煤炭产品销售收入×1%（煤炭资源的补偿费费率）×开采回采率系数（开采回采率系数=核定开采回采率/实际开采回采率）。其中，“核定开采回采率，以按照国家有关规定经批准的矿山设计为准；按照国家有关规定，只要求有开采方案，不要求有矿山设计的矿山企业，其开采回采率由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门会同同级有关部门核定”61。
根据调研，新疆自治区每年征收的矿产资源补偿费 40％上缴中央，中央在年终返还给自治区的部分于次年第一季度由自治区财政主管部门拨付自治区地质矿产主管部门。自治区地质矿产主管部门按矿产资源保护专项费占 20%、地质勘查专项费占 40%、矿产资源管理费占 40%（其中人员经费占 15%、工作经费占 15%，地质灾害防治费仅占 10%）的比例安排使用。可以看出，仅有总体资源补偿费中10%的比例用于矿区生态保护和恢复，属于治理矿区生态环境的产地回补资金性质，这些资金根本无法满足治理生态的需要，更不可能有更多的资金用于提高矿区居民生活水平。
（三）探矿权采矿权使用费和价款
国家征收探矿权采矿权使用费和价款的宗旨在于维护矿产资源的国家所有权，根据国家财政部、国土资源部 1999 年 6 月联合下发的《财综字[1999]74 号关于印发<探矿权采矿权使用费和价款管理办法>的通知》，探矿权采矿权使用费和价款具体包括以下费用：
1、探矿权采矿权使用费：（1）探矿权使用费，是指国家将矿产资源探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的使用费。探矿权使用费以勘查年度结合区块面积逐年计算缴纳，第一个到第三个勘查年度，缴纳 100 元/(km2.a)，第四个勘查年度起增加 100 元/(km2.a)，最高不超过 500 元/(km2.a)。（2）采矿权使用费,是指国家将矿产资源采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的使用费62。采矿权使用费按矿区范围面积逐年缴纳，1000 元/(km2.a)。
2、探矿权采矿权价款：（1）探矿权价款，是指国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款。（2）采矿权价款，是指国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款。
探矿权采矿权价款均以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为依据，一次或分期缴纳；但探矿权价款缴纳期限最长不得超过 2 年，采矿权价款缴纳期限最长不得超过 6 年。
以上所列探矿权采矿权使用费和价款均由探矿权采矿权登记管理机关（国务院地质矿产主管部门、省级地质矿产主管部门）负责收取。“探矿权采矿权使用费和价款专用收据”由财政部门统一印制。
三、矿区开发土地补偿政策
（一）土地补偿费
建设单位在征用集体或国有土地时，向土地管理部门缴纳用于补偿原土地所有单位对土地的收益和投入，此项费用就是土地补偿费用。根据《中华人民共和国土地管理办法》和《新疆维吾尔自治区实施<土地管理办法>办法》的规定，根据征用土地原来的用途分别进行补偿，如果征用地原为耕地，补偿费用是该耕地被征用前 3 年平均产值的 6-10 倍；征用地为宅基地、乡村道路和人工草场等土地，补偿费用按照该土地年产值的 6-7 倍进行补偿；征用地为天然草地的，以当地草地年产值的 6 倍作为标准进行补偿。
（二）安置补助费
建设单位在征用集体或国有土地时，向土地管理部门缴纳用于补偿原土地所有单位中农业人口生产、生活所需要的费用，此项费用就是安置补助费。根据《《中华人民共和国土地管理法》和《新疆维吾尔自治区实施<土地管理办法>办法》。
对于耕地、林地和草地的安置补助费是该土地被征用前 3 年平均产值的 4-6 倍。
（三）青苗及地上附着物补偿费
建设单位在征用集体或国有土地时，向土地管理部门缴纳用于补偿被征用土地上正在生长还没有收获的农作物损失的费用。地上附着物补偿费是用于补偿土地在征用过程中，对征用土地上的建筑物、水井和其它设施拆迁后，由建设单位赔偿因工程拆迁而造成的损失。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，青苗及地上附着物补偿费用由本地省、自治区或直辖市自行规定。根据《新疆维吾尔自治区实施〈土地管理法〉办法》规定，新疆省内青苗补偿费用按照土地征用前3年平均年产值进行补偿，对于宿根类作物按照土地征用前3年平均年产值的2-3倍进行补偿。地上附着物根据实际造成的损失，按照相关规定进行补偿。
四、生态环境恢复治理相关政策
（一）矿山环境恢复治理保证金制度
为了确保矿产开发企业或个人履行环境治理义务而要求缴纳的资金就是矿山环境恢复治理保证金。我国在 2006 年正式提出要建立保证金制度。2009 年，由国土资源部正式颁布了《矿山地质环境保护规定》，从征收、使用、监管以及发还等方面对保证金做了具体的规定63。2008 年 10 月 1 日新疆施行了《矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》办法，随后发布了《关于开展矿山地质环境治理恢复保证金缴存工作的通知》，并进一步细化了《新疆维吾尔自治区矿山地质环境治理恢复保证金缴存使用管理办法》。其中煤矿保证金的计算标准为：保证金缴存金额=采矿许可证矿区面积×缴存标准（累进制）×影响系数×采矿许可证有效期（年限），见表 1。【1】
（二）水土流失防治费和水土设施补偿费
为了防止在煤炭生产和建设过程中造成的水土流失，煤炭开发企业向水土行政主管部门缴纳的水土流失治理的费用称为水土流失防治费。而对于在生产和建设中损毁水土保持设施造成功能丧失或者降低而进行的补偿称为水土设施补偿费。1991 年颁布的《中华人民共和国水土保持法》和 1993 年颁布《中华人民共和国水土保持法实施条例》为征收水土流失防治费和水土设施补偿费提供了法律依据。2010 年修订的《中华人民共和国水土保持法》再次强化了征收这两项费用的合法性依据 2000 年新疆政府关于《水土保持设施补偿费和水土流失防治费收缴使用管理暂行规定》〔2000〕45 号文件的规定“县级水行政主管部门收缴的水土保持设施补偿费，自留 85％，上交地、州（市）10％，自治区 5％；地、州（市）水行政主管部门收缴的水土保持设施补偿费，自留 95％，上交自治区 5％”。依据〔2000〕45 号文件新疆自治区水土保持设施费和水土防止费收缴标准中关于煤炭企业的征收标准为：5000 元，另外加上企业年销售总额的 0.1%。
（三）地方经济发展费
为了科学、合理的开发煤炭资源，完善煤炭资源有偿使用制度，促进地方经济发展，以“资源开发可持续、生态环境可持续”为理念，2011 年 11 月 1 日起，新疆开始征收煤炭资源地方经济发展费，并且制定了《新疆维吾尔自治区煤炭资源地方经济发展费征收使用管理办法》。办法中明确规定了征收标准，以及自治区与煤炭所在地州的分配比例。其中征收标准为动力煤为 15 元/吨，焦煤及配煤20 元/吨，对于申请在先、协议出让方式获取煤炭资源矿权的企业，在以上的标准中增加 5 元/吨。自治区与所在地州按照 5:5 的比例分成，其中在地州的 50%中保证至少有 50%留在煤炭所在的县或市。
第四节 新疆煤炭资源开发产地回补制度的法律保障不足
一、立法与实施效果欠佳
（一）缺乏专门统一的产地回补政策
新疆地区与煤炭资源开发相关的生态环境保护政策较多，如矿山环境治理恢复保证金制度、环境影响评价制度、矿区税费制度、土地整理复垦制度等，虽然这些政策涉及治理恢复生态环境的相关内容，也对产地回补的政策问题加以了一定关注，但这些政策却难以真正达到产地回补的目的。具体表现在，出台这些政策出发点和实施过程都并非是以“产地回补”为主要内容。例如最接近产地回补制度的是矿上环境治理恢复保证金制度，但是其补偿标准与开发企业所破坏的生态环境有着巨大的差距，其缺失的主要内容是未考虑到对人的补偿，即对矿区居民损失的补偿；环境影响评价制度设置的主要目的是对矿山项目的施工进行环境影响评价，仅作为工程项目中的一个环节，环境影响评价制度是对环境质量实行定量化评定的制度，其对生态保护的内容涉及不多，对产地居民利益回补的内容则根本未曾涉及。矿区税费制度的主要目的则是体现对国家资源价值的补偿，而不是要实现对资源产地的产地回补目标。土地整理复垦制度则主要侧重生态要素中的土地要素，是对矿区开发所破坏的土地及耕地进行治理，使其恢复到可利用状态的政策。总而言之，由于以上政策并非专门针对产地回补而设计，因此在具体实施的过程中很容易忽视生态环境治理修复以及产地居民利益补偿的内容，无法实现产地回补政策的设想目标。
（二）产地回补政策带有明显的部门色彩
新疆地区煤炭资源开发涉及到煤炭、税务、国土、环保等多个行政管理部门，因此在制定产地回补政策时，各个不同的部门难免会以本部门的利益为主要出发点对政策进行制定，导致现有产地回补政策普遍存在明显的部门色彩。以阜康市为例，煤炭局是作为该市煤炭生产许可证的主管部门，地税局是矿区资源税的主管部门，国土局是土地整理复垦制度的主管部门，水利行政则是水土保持设施补偿费及水土流失防治的主管部门。如此之多的行政管理部门导致在政策实施过程中各部门只关注自己的领域，导致产地回补的责任主体不明确，缺乏对回补制度的统筹、科学、合理的安排，造成政策执行效果不理想，实施效率低，也给国家和社会对资源输出地的生态建设与补偿效果的监督工作增加了难度。
（三）产地回补政策实施效果欠佳
新疆地区对煤炭资源开发产地回补的起步晚，虽然近年来也取得了一定的成果，但与其他地区相比实施效果仍然欠佳，具体表现为：第一，新疆地区产地政府及主管部门存在“先发展起来，再治理保护和改善生态环境”的错误思想64，不重视生态环境治理恢复及居民利益回补的问题，将辖区企业利润全部上交财政用于其他用途，未预留充足的产地回补备用资金，导致矿区产地回补任务重、效果差；第二，新疆地区通常只对矿区范围内的生态环境及居民利益适用产地回补相关政策，未将矿区以外的生态环境治理恢复及产地居民利益补偿工作纳入资源开发企业的产地回补职责范围。而煤炭资源开发利用过程中造成的生态环境波坏必然波及到矿区周边地区，影响矿区周边居民的正常生产生活，新疆地区产地回补适用范围的欠缺，直接影响了产地回补实施效果；第三，新疆地区产地回补工作开展缺乏全面、整体、统一、系统的协调和规划，各产地政府及资源开发企业在进行产地回补过程中随意性大，缺乏组织、规划和协同行动，导致产地回补的实施效率不高，效果不如人意；第四，新疆地区产地回补专项资金来源、管理、投入、监管机制的缺乏，也是影响产地回补实施效果的重要原因。从目前新疆经济发展的整体情况来看，在今后相当长的时间里，政府财政还难以满足产地回补资金的实际需求，因此，统筹规划专项、统一、科学、合理的产地回补资金征收，充分发挥企业在产地回补中的资金贡献作用，对改善新疆产地回补实施效果意义重大；第五，由于产地回补制度的不健全、管理水平偏低、思想认识不到位等原因，新疆地区目前的产地回补工作更多停留在表面，难以做到真正意义上的标本兼治，影响实施效果。
二、法律保障不足
（一）产地回补资金的来源得不到有效保障
在新疆的煤炭开采企业向国家缴纳的煤炭资源相关各类税费中，很大部分税费并未用于治理恢复生态环境、补偿产地居民，实际上并不具有产地回补的意义。
比如，资源税和资源补偿费主要是用于实现国家所有权价值以及平衡补偿级差收益，而非主要针对补偿生态环境及产地居民，生态保护的内容仅处于次要的地位，产地居民利益的补偿内容则尚为空白，导致产地回补资金缺乏可靠的保障。同时，存在多个部门对煤炭企业征收各项费用，与资源输出地居民利益补偿相关的单位难以对资金实施统一协调，回补资金无法有效发挥其应有作用。近年来新疆地区大力推广实施矿山地质环境治理恢复保证金制度，用于防止新建的矿山项目拖欠资金。但对于历史遗留或废弃矿山的生态环境问题，由于自治区政府没有提供专门的财政资金、设立单独治理改造工程进行治理和恢复工作，因此，旧矿山的生态环境恢复治理工作主要依靠当地政府组织开展。又因为产地补偿的资金来缺乏有力保障，加上缺失资金监管等相应的保障机制，直接导致治理恢复效果不明显。
此外，由于缺乏基于产地回补内涵的补偿标准评估体系，造成现行产地回补有关政策的补偿标准与现实偏差太大，无法实现产地回补政策的制定的目标。
（二）现有税费补偿政策无法充分实现产地回补的实质
新疆地区目前实行的矿区补偿政策中最主要的有两种税费，分别是资源税和矿产资源补偿费。这两种税费征收额度偏低，甚至难以满足矿区资源回补的基本需求。主要表现在以下两方面。一方面，缺乏法律依据，对于矿区税费收入的使用未做明确法律规定，也就是说未明确规定矿区税费收入以何种比例用于生态环境保护和产地居民利益的补偿，导致在实际操作中真正运用到产地回补中的资金比例非常低。对于矿产资源补偿费，虽然针对其用途做了明确规定，但是征收比例偏低。对于地方经济发展费，则主要用于煤炭企业自身技术升级，提高生产效率。另外一方面，煤炭资源税仍按照以量为基础进行征收，计税比例低。从 2009年 3 月 1 日起，新疆煤炭（不含焦煤）资源税适用税额从每吨 0.3 元至 0.5 元提高到每吨 3 元65。由于现行资源税的征收办法采用从量计征，税价分离，无法实现资源税费设立之初的目标，即无法体现资源税的价值和调节作用。在资源的开发过程中，资源开发企业和投资者获取了高额的利润，而资源输出地政府则没有足够的资金来恢复由于资源开采导致的环境破坏损失。
三、各权益主体收益分配不公平、参与制度不健全
（一）各权益主体收益分配不公平
各权益主体受益分配不公平主要体现在以下两方面：首先是国家与资源开发企业，其次是出力区域与受益区域的不匹配。
目前，参与矿产利益分配的主体主要包括两类：一是矿产资源开发企业和资源开发投资者；二是政府。作为政府天然的具备两种身份，一方面作为资源开发的管理监督者，另一方面扮演矿产资源所有者的角色66。作为双重主体的政府在矿产资源收益分配中可获得如下利益：在资源开发各个环节中的税费和使用权，例如采矿权费、资源税等等。政府在整个资源开发的各个环节中看似收取了名目繁多的费用，但是占总体矿产资源受益的比例是过低的。例如：我国目前执行的大多数矿产资源的补偿费用只占到矿产总体受益的 1%-2%，而发达国家体现资源所有权人权益的权利金征收比例为 10％-20%左右,如前文所述的美国，其对煤炭征收权利金的比例即为 12.5%，而且在其具体操作过程中真正做到了专门管理、专款专用，其对权利金的使用有严格的预算及预算执行流程，不容易被随意挪作他用。可以看出，我国政府在矿产资源的收益和各类税费的比例仅相当于发达国家的十分之一左右。因此，如何调整政府在矿产资源开发中受益分配的比例，同时平衡资源开发企业和投资者，应当作为矿产资源利益公平分配改革的关键点。
（二）中央财政与地方财政收益分配不公平
由于我国政权体制组织模式直接影响到中央与地方受益分配。我国是采用中央统一领导加上地方分级管理的体制，体制的主要特点表现为：中央财政集中了宏观调控、综合管理、和监管执法等权利，而各地方财政采用分级管理的方式将财政权限层层下放。因此，我国的矿产资源属于国家所有，对资源的处置权和分配权归属于中央政府，在中央与地方的利益矛盾运动中出现了这样一种不合理的现象：在资源大开发的进程中，资源产出地并未因为输出资源而使经济得到快速发展，而是出现输出的是有用的资源，留下的是被破坏的生态环境的情况。而得到资源的其他地区取得富足的资源支撑从而带动经济得到巨大发展，资源产地只能获取极其低廉的资源价款，却要承担开发资源负外部性带来的巨大成本。这种现状导致拥有资源优势的广大西部不发达地区始终没有切实享受到资源开发的红利，资源产地的资源优势不仅没有转化为经济优势，给当地经济带来福音，反而使资源产地与其他地区的经济差距日渐拉大。巨大的资源优势与经济社会相对落后的发展水平所形成的巨大反差（或脱节）现象，即是“资源贫困”。中央政府应当注重“资源贫困”的问题，避免出现资源输出越多，经济发展水平越落后的巨大反差，中央政府应当逐步提高资源输出地的矿产资源受益分配比例，以促进输出地政府发挥主观能动性，促进和提高本地区经济发展的水平。
四、监督制度不健全、利益相关者参与度不足
（一）监督制度不健全
新疆地区产地回补监督机制的不健全，直接影响着新疆地区产地回补政策的实施效果。目前新疆地区产地回补工作缺乏完善的监督管控机制，具体包括：缺乏对产地回补实施前的预防监控，比如对煤炭开发矿区生态环境治理恢复及居民利益补偿工作实施提前规划等；缺乏对产地回补实施过程中的跟踪监督，比如对煤炭开发矿区生态环境治理恢复及居民利益补偿工作进度、质量和预算执行的具体情况保持全程跟进；缺乏产地回补工作完成后对其回补效果的评估监督，比如对生态环境治理的效果及产地居民安置的满意度进行调查评估；缺乏对产地回补工作开展过程中出现新问题的反馈机制，不能做到与时俱进，及时将反馈结果更新融合到新的产地回补规划中。因此，有必要参照类似于企业全面质量管理的控制系统的监督管理方式，健全新疆地区产地回补的监督制度，进而实现新疆地区煤炭资源开发产地回补工作的动态监督管理体系，切实监控好新疆地区产地回补实施的各个关键节点。以科学完善的监督制度，作为产地回补目的得以实现的制度保障。
（二）利益相关者参与度不足
产地回补政策的主要目的是平衡和优化利益相关者之间的权利、义务和收益再分配，而现有的产地回补政策因为缺乏有效的途径，无法保证利益相关主体的广泛参与。这种问题在新疆矿产资源开发利用中表现尤为突出，一方面，产地回补涉及多个部门，缺乏统一部署，各个部门往往各自为政，只关注本部门相关的领域，缺乏对补偿对象的统一认知，企业和其它主体参与度普遍不高。另一方面，中央政府完全主导了补偿标准，而没有充分顾及到资源输出地的企业和农牧民的想法和诉求。例如矿山环境治理恢复保证金制度已经接近产地回补制度，补偿的主要对象是矿山环境，而未包括矿区因开采造成的当地居民受损利益的补偿内容。由此可见，目前的产地回补政策缺乏相关主体人员的参与和建议，更多的则是体现了决策者的意愿，造成产地回补政策补偿效果不佳。因此，实施产地回补政策前首先应明确各主体之间的关系，明确规定各个主体的权利、义务和责任，充分调动各方积极性，提高产地回补制度的效果。
综上所述，从新疆现有的产地回补政策来看，需要统筹考虑生态环境和产地居民利益，通过整合、制定专项产地回补的政策，从多方面、多角度确保补偿的主体、标准和方式上科学、合理，逐步健全新疆矿产资源开发的产地回补制度，有效催进新疆经济、社会和生态又好又快的发展。
