第五章 汶川地震对改进我国公共危机管理应对策略的启示
综合以上对公共危机管理的理论和实践分析，结合我国具体情况并借鉴有关国家的经验，本文对进一步完善我国公共危机管理，优化公共危机应对策略提出以下建议：
5.1 建立常设危机管理机构
从此次汶川地震中政府的应对过程来看，党中央、国务院接到灾情报告后，在第一时间内成立了以温家宝总理为总指挥的国务院抗震救灾总指挥部，全面负责汶川地震抗震救灾工作。其下属的国家各部委均在第一时间内启动紧急预案，成立抗震救灾工作组，指派专家、工作人员赶赴灾区，参加、指导抢险救灾工作。专家组在其工作职责范围内，广泛收集、整理灾情信息， 提交灾区情况调查报告，并针对工作中遇到的问题，制定应对方案，提交抗震救灾总指挥部，为其提供决策依据。地方各级政府、军队、武警部队等在总指挥部的统一调度下，积极行动、协同作战，共同完成抗震抢险任务。
尽管政府的组织协调工作及时高效，但是，此次汶川地震的救援经验也告诉我们，对于一个危机多发的大国来说，必须建立一整套成熟的常设危机管理机构和应急管理机制，才能保证在今后的社会发展中从容不迫、科学有序的应对各种突发事件。
5.1.1 中央政府危机管理机构划分的建议
在本次抗震救灾过程中，我国政府的危机应对机构可以划分为三大层次：决策层、参谋层和执行层。
第一，决策层：即为国务院抗震救灾总指挥部，全面领导、负责抗震救灾工作，对国家各部委、地方各级政府、军队、武警部队等进行统一指挥、协调管理。听取各部门灾情汇报和专家建议，审查应对方案，制定抗震救灾的整体战略和决策。简言之，决策层的主要职责有两个：制定决策和统一指挥。
第二，参谋层：是由国家各部委指派的抗震救灾工作组构成。工作组到达灾区后，一方面负责指导抗震救灾的具体工作，另一方面负责收集、整理灾区信息，汇报总指挥部，并制定问题解决方案，为总指挥部制定决策提供依据和参考。参谋层的主要职责为：指导具体行动和为国务院抗震救灾总指挥部咨询。其主要职责有两个：提供咨询和指导行动。
第三，执行层：这一层次主要由地方各级政府及其职能部门、军队、武警部队以及社会组织和志愿者组成。主要负责具体执行抗震救灾工作。例如：卫生医疗队负责抢救伤员、防控疫情；道路维修队负责抢修道路、桥梁；灾民安置点则负责灾民的衣食住等生活问题的解决；而军队、武警部队、民兵等负责抢救灾民、维护秩序等。各部门分工协作，具体负责职责范围内的工作事宜。
决策层、参谋层、执行层三大主体构成了抗震救灾的整体应急体系：从中央到地方、由政府至百姓，形成了一个指挥统一、分工协作的立体救助网络，保证了抗震救灾工作及时高效、有条不紊的进行。
从汶川地震的经验不难看出，要想在危机来临之时从容应对，首先必须具备一个完整的组织架构体系，要能够在危机来临时高效运转，这是我们应对危机的基础。在实际工作中，我们可以吸取此次抢险实战中的经验，参照国家抗震救灾应急体系的模式，结合地方实际情况，开展危机管理体系中的常设组织构建，其构建要满足统一指挥、分工协作、权责明确、结构合理、反应迅速、经济高效等原则。
5.1.2 地方政府危机管理机构划分的建议
地方政府的危机管理机构可以同样划分为决策层、参谋层、执行层三大板块。
第一，决策层：危机应对指挥中心，由当地市委、市政府的主要负责人领导，或由市委、市政府委派专门的负责人领导该机构，本机构应属常设机构。主要职责是负责各种危机事件的预防、预警、监控、处理和善后工作，以及与上下级机关和相关机构之间的信息沟通、协调处理工作。
日常工作主要有：听取下级各职能部门的危机监测情况汇报，提出工作建议和指导；审阅各职能部门的危机应急预案，并综合各职能部门的危机应急预案，制定总体的危机应对战略计划；定期或不定期的组织检查职能部门的危机应急预案的准备和落实工作，排查各种安全隐患；负责全区群众的公共安全知识普及，加强领导干部的危机管理意识和能力培训等等。
发生危机事件时：指挥中心负责立即启动危机应急预案，开展危机应对工作；全程监控危机事态发展，并随时将情况汇报上级领导和相关部门；通知各相关职能部门、各单位做好危机应对工作；做好人民群众的安置工作，正确引导媒体舆论，维护社会稳定，避免发生社会、经济秩序混乱；迅速抽调相关科研机构、高校、职能部门的专家、学者和工作人员，组成参谋咨询机构和专家工作组，赶赴危机发生地，收集信息、制定方案、指导工作；统一指挥、协调各职能部门，迅速开展抢险应对工作，全程监督事态发展和工作进程，并根据专家组意见，制定下一步行动方案和应对措施；负责危机事件的善后处理工作，做好危机事件的起因、发展过程、应对办法和处理结果的总结，汇报给上级机关和相关机构，同时总结经验教训、查找不足，做好相关后续工作。
第二，参谋层：主要是在发生危机时，由各职能部门、科研机构、高校等抽调出来的专家、学者和工作人员组成。其主要职责是：收集、分析危机事件信息，整理成报告汇报给上级，同时针对危机问题提出一定的解决方案，呈报上级，为领导决策提供参考依据；可以委派专家工作组，赶往危机现场指导具体工作；依据自己的职责范围做好危机应对工作，防止危机事态进一步扩大；在危机处理过程中随时监控、分析，并针对危机可能发生或已经发生的问题，提出应对方案，同时还需竭力解完成自己工作职责范围内的工作任务；危机事件结束后，将相关情况和结果写成总结报告，汇报上级机关。分析危机产生的背景、原因、过程和造成的危害，以及应对工作中的经验、得失，提出改进办法和建议，加以完善。
第三，执行层：主要是由地区各职能部门组成。其工作职责和内容主要有：日常工作：及时高效地完成自己工作范围内的事务，全面履行自己的工作职责；针对本部门工作领域中可能出现的危机事件，制定相应的应急预案，并报送上级领导审阅；在日常工作中严密监控，一旦发现危机事件出现的征兆，立即由相关机构做出分析预测，并将结果报送上级领导和相关机构；针对已经出现的问题作好应对准备工作。
发生危机事件时：立即启动本部门紧急预案，抽调人力、物力做好相关部署和准备工作，并将准备情况上报指挥中心，听候安排；派出工作组或工作队赶赴危机现场，参与执行救援工作。执行层所涉及的工作部门有：交通、通信、媒体、民政、能源、财政、医疗救助、公共安全、气象局、地震局等部门。
5.2 完善危机应对机制
危机发生后，如何能在最短的时间内控制事态发展、减少损失，不仅取决于危机管理机构是否完善，同时还取决于危机应对机制是否健全，运行是否流畅。危机应对机制的正常运行，必须以完善的危机管理机构为基础和载体；各危机管理机构的职能发挥，也必须以危机应对机制的正常运行为前提，两者相辅相成，缺一不可。本文所讲述的危机应对机制，主要是指当危机发生，各危机管理机构在危机应对指挥中心的统一指挥协调下，相互协作，互通信息，共同应对危机的工作流程。
危机应对机制的运行程序主要包括以下几个方面：
一是执行层在日常监控工作中发现危机征兆后，立即派出专门人员搜集相关信息，对危机征兆进行分析，查清危机出现的原因、来源，同时研究危机全面爆发的可能性，并对危机爆发的时间、地点、范围、影响等作出初步判断。
二是执行层将分析整理的各种信息上报危机应对指挥中心；同时将危情信息通报其他相关部门，以便各部门加强监控，做好应对准备。
三是应对指挥中心接到危机报告后，立即抽调相关专家、学者，组成参谋机构；同时将危机信息传达给参谋机构。
四是参谋机构接到危机信息后，对其进行分析整理；同时拟订针对危机的具体解决方案，反馈应对指挥中心。
五是应对指挥中心审核解决方案，待审核通过后，将方案传达执行层，监督其落实执行。
危机应对机制运行的具体程序，如下图所示：
5.3 整体规划城市公共安全设施
汶川地震将城市规划建设过程中的许多问题暴露出来，例如：学校建筑质量不合格，地震发生时大量倒塌，致使师生伤亡严重；而北川、青川等地几乎被夷为平地。另外，地震发生后，道路桥梁损毁严重，交通堵塞，救援部队无法及时到达，错过了宝贵的救援时机；灾区通讯设施大量被毁，也给救援工作带来了极大困难。通讯中断，致使救援人员无法了解灾区情况，不能有效组织救援队伍展开有目的的搜救，只能大规模的展开地毯式搜索，极大的浪费了人力、物力和宝贵的救援时间；灾区群众无法得知政府和社会各界开展的积极救援，焦躁、无助的情绪使人们遭受了极大的精神折磨。
如何在城市整体规划中避免类似的情况，就成了每个城市的主政官需要深刻反思的问题。
城市整体规划，不仅要考虑到城市自身结构的合理性与实用性，还需充分考虑突发事件可能给城市造成的冲击。结合汶川地震的经验，我们可以看出，城市规划要综合考虑平时应用与战时应急两方面的因素。由于城市规划的复杂性、长期性和高消耗性，那么，在进行城市规划时就必须注重科学性与经济性并举、实用性与应急性并重的原则。真正做到平时能应用、战时能应急。在危机事件突发时，要能够迅速高效的变民用为战用。既要能维护社会生产和生活的基本需求，又要能切实保障危机应对的需要。同时，还应注意节约能源资源，创建节约型、实用性和生态型的新型城市。
5.3.1 城市新建扩建的选址要结合当地实情，充分考虑地质与气候条件，尽量避免洪涝、干旱、风潮、泥石流、山体滑坡、地震等自然灾害的影响。选址尽量在地质构造稳定、交通便利、灾害较少的地方，避开地质断裂带。如果是在山地、丘陵、高原等地形较为复杂的地区建设城市，更要充分考虑各方面的因素，依托山势地形，以平常时期适宜人民生产生活、危机时刻可以紧急征用这两者为准则，建设坚固稳定、通风通水、光照充足、温度适宜的建筑物和基础设施。城区建筑规划也应疏密得当，建筑物群、居民楼群之间不宜过于紧密，要留出适当的距离和空间，便于紧急疏散人群和进行交通管制，维护运输通畅。
5.3.2 城市公共基础设施建设
汶川地震救援过程所暴露出来的问题给救援工作带来很大阻力，道路、桥梁损毁严重，通信设施全部瘫痪、电力供应几乎为零，城市公共设施几乎毁坏殆尽。从这一教训我们可看出，在今后的城市整体规划中，公共基础设施的建设必须规划合理，要尽量避开灾害多发地，要保证在紧急时刻能够维持基本运转，保障救援工作的基本需要。
