第三章 Y单位财务监管存在问题的原因分析
一、主体方面的原因
（一）未及时修订和严格执行制度
1.未及时修订管理制度
管理最重要的是有章可循，Y单位财务监管之所以能掺杂过多情感偏好影响管理的有效性，原因是制度不够健全。只有用制度管人、制度管事，才能最大限度防止不恰当的人为因素对管理造成负面影响。Y单位财务管理制度修定不及时表现在以下方面：
（1）制度老化。首先，没有及时梳理旧制度。Y单位成立以来，没有将所有制度进行全面细致的梳理，建立新制度，只是根据机构职能的一些变化对原有制度进行局部变更和补充。就财务管理方面来看，2009年以前的制度基本为借鉴单位新建前的制度，略有补充修改；2009年后建立了部分新制度，但未能系统全面地涵盖财务管理的方方面面。面对管理改革的加速，制度明显滞后、不适应发展要求，管理水平受限。其次，没有及时建立新制度。Y单位建立6年来新建制度不多。2010年国库集中支付以前，财政部对三级预算单位中央财政资金的使用做不到适时监控，国库集中支付以后，任何级别的中央预算单位对中央财政资金的支用，都在财政部电子监控系统监视之内，一旦单笔金额到达监控上限，使用用途存在疑问，财政部的监控系统就会有报警提示，财政部的相关工作人员就会电联支付单位要求解释资金走向和缘由。这是近年来财政部新建监管机制的一个例子，作为改革中的一员，建立新制度显得非常必要。
（2）现行制度不科学。首先，制度存在弊端。财务管理制度要体现政策法规的严肃性、分配的公平性、管理科学的细致严谨性、财务风险的可控性。四个方面均讲求与时俱进性。就Y单位目前的制度存、立状况看，政策法规的严肃性和收入分配的公平性体现不强，以奖惩制度为例，对奖励的各项工作指标没有明确的量化标准、奖励措施不清晰、惩罚措施不细致、责任的判定主体不清、程度不明，奖励与处罚不对称；制度不够全面、严谨，表现在许多涉及财务管理的事项没有制度依据，不涉及财务管理的事项又重复与其他部门交叉制定制度，制度存在漏洞；监督制度落实的监督机制没有建立，督查效果不理想，制度实施随意性较大；财务风险难以控制。其次，部分制度可操作性不强。现有部分涉及财务管理的制度只搭建了主要框架，没有形成明细条款应对具体事项。这种从宏观角度制定的制度前瞻性较强，但解决实际问题的可操作性不强，每遇到一个具体问题，都要根据宏观制度来研究具体措施，耗时耗力，对相似问题缺乏稳定的制度依据，形成案例指导缺乏严肃性，不利于建立制度化管理。另外面对管理的特殊性，如Y单位管理幅度过大的特殊性，需要全面制定财务规范性制度，同时强化责任制管理。Y单位的管理制度中，对责任的重视不够，责任制概念不强，相关条款只稀疏可见。监督制度落实的制度没有建立。
2.未严格执行已有制度
事业单位中制度的执行受监管主体稳定性、管理者决心意志、制度可行性及认知程度等方面影响。Y单位存在上述财务管理问题，除制度不够健全外，还有未执行已有制度的原因，制度执行不好主要表现在以下方面：
（1）制度执行缺乏延续性。Y单位成立6年，党政班子成员因调任、退休等原因发生了两次调整变更，主要成员的变动，工作思路的不同，对制度的理解和执行势必会有差异，管理的重点、管理的方式会发生变化，进而制度的稳定性、延续性受到一定程度影响。
（2）制度执行力度不足。审计一般能发现财务管理中存在的各种问题，Y单位成立后通过内部审计和外部审计等多种方式，屡次发现三级预算单位财务管理方面存在诸多问题，也根据发现的问题制定过涉及规范财务核算、资产管理、政府采购、内部控制等方面的暂行办法，但是发现问题有制度可循，整改效果却一直不理想。这在一定程度上与管理者即Y单位党组、行政领导班子和行政领导者的决心意志相关。按照以往的工作方式，财务管理机构及纪检监察部门将审计意见提交党政班子后，由党政领导班子开会决定如何形成审计报告，其对形成审计报告所持的态度一般是：不涉及违法违规的问题，均以建议整改的方式进行。这种方式事实上不够严肃有力，落实起来责任也不够清晰，没有明确反应管理者整改问题、落实责任的坚定决心和意愿。
（3）制度贯彻不到位。制度制定出来不能束之高阁，也不能作为审计和检查时搪塞问题的救命稻草。Y单位通过几年发展形成的各项财务管理制度，没‘%1艮好地向三级预算车位进行传达。截止目前管理幅度如此大的Y单位竟然没有财务制度汇编，同样也没有严格监督各个三级预算单位按照现行各单项制度订立自己的单项制度，只在三级预算单位遇到问题咨询时，对照自身制度进行个别解答。
（二）监管主体能力缺失
Y单位管理者对重大财务事项的政策把握、决策部署能力，财务管理处对落实管理者决策、布置实施、监督反馈的能力，财务管理人员落实决策意图、完成所属工作的能力等，均直接影响着财务监管的效果。监管主体能力缺失主要表现在以下两方面：
1.监管主体能力有限
监管主体的能力包括决策能力、落实能力和管理人员的素质。决策、落实能力体现的是财务管理机构的组织协调能力，更多取决于制度约束，不排除人员干扰；财务管理人员的素质取决于财务专业能力和领导能力。Y单位存在监管能力弱等问题，与监管主体能力有限有关。首先，保障一个组织决策顺畅、落实有力的制度不够健全，这在制度缺失方面已有所提及，在此前提下组织决策过程中就可能掺杂过多的个人偏好和情感因素，影响决策的科学性、公平性。其次，参与管理的人员能力欠缺，素质不够高，如知识老化、思想僵化等，就可能造成无法正确领会决策意图或是正确领会了决策意图却因为专业能力差而落实不好，遇到各种新情况、新问题、新技术时无法适应。
2.监管主体不作为
监管主体不作为主要是指存在作为监管主体的人的主观不作为。这种因素比较复杂，对财务管理中的具体事项影响极大。主观不作为导致两种后果：一是决策过程中由于制度约束欠缺，决策部门的大部分成员（本文主要指Y单位党政领导班子大部分成员）对某一待决策事项因为情感偏好或其他缘故明知正确的选择而不作为，纷纷趋向于弃权或共同偏向一个错误的选择，按照少数服从多数的决策原则，决策结果必定是最差或欠佳的。其次，在决策贯彻落实的过程中作为参与管理的人，或多或少会带有个人情感因素，积极贯彻落实或消极怠工、主动发现执行过程中的错误或发现错误后故意隐满、对某些对象有特殊偏好或偏见等都会存在。
（三）监督不到位
监督不到位是Y单位财务管理问题存在的重要原因。由于执行、落实的过程不能保证准确无误，需要有独立于“做”的机构、人员、制度之外的机构、人员、制度来发现、解决执行、落实产生的问题。如前所述，Y单位受制于机构、人员单薄，监督并未独立，现有的监督方式存在种种弊端。
1.事前监督无力
Y单位对财务管理方面存在的诸多问题不能说事先完全没有预见性，而是事前监督缺乏有力措施。按照以往的方式，很多预见到的风险和问题，通过网络、电话、现场培训等形式已经明确告知被监管单位应如何避免，但仍然有大量的三级预算单位听而不闻、视而不见，对风险带来的责任不当回事。以近年第二次津贴补贴改革为例，财政部审核各单位测算结果统一补发的数额于2011年底12月29曰下达到Y单位中央财政预算账户，并对下拨时间和补发时间有明确要求，在时间紧任务重的情况下，Y单位在收到额度后一天内完成了对所有三级预算单位的下拨，并明文要求在12月31日前完成补发，补发剩余的额度禁止在本年度使用，等候再次明确用途的通知。这种事前的确切告知并未对各三级预算单位形成约束，仍有部分三级预算单位未按要求完成补发工作、部分单位甚至在次年初在Y单位毫不知情的情况下擅自使用了剩余资金。
