2.2 财政监督的基础理论
2.2.1寻租理论
1967年，经济学家戈登图洛克（GordonTullock）在《关于税、垄断和偷窃的福利成本》一文中首先提及了寻租理论。1974年，克鲁格（Krueger,1974）在探讨国际贸易中保护主义政策形成原因的一项研究中正式提出。租金最初指的是地租，之后其内涵外延不断扩大，在经济学里的原意是指一种生产要素的所有者获得的收入中，超过这种要素的机会成本的剩余，泛指一切稀缺的生产要素所带来的超额收入。具体到政府部门，就是公共权力对经济活动干预或管制所形成的超额收益。由于政府的政策干预和行政管制，如配额、生产许可证发放、价格管制，乃至特定行业的特殊管制包括对从业人员数量的限制等等，都可能造成人为的稀缺，从而形成超额收入。
而“寻租”行为是人们对既得的社会经济利益的追求和再分配，在现代社会，有人寻求利用政府政策干预和行政管制获取租金，即通过行政法律等手段来维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配。这类寻租行为往往涉及采用阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争的办法来维护或攫取既得利益。寻租是一种非生产性的活动，造成了资源的浪费，财政管理过程资金的分配、行政事项的审批、收入的征收管理等都可能产生寻租行为。
首先，政府财政资金是公共资源，如果通过税收和补贴及特殊政策人为调整，使社会的既得经济利益在企业间作重新分配，让这部分企业享受其他企业的“输血”,就造成了经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；其次，企业会在这种利益机制引导下积极寻租，造成社会资源的极大浪费--寻租者挖空心思找后门，用礼品和金钱疏通层层关系，最后使自己从中渔利，这种行为本身也耗费了社会的经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费在于社会无益的活动上；再次，还会导致其他层次的寻租活动或“避租”活动，由于政府官员通过权力和信息的寻租得到了特殊利益，会促使他们进一步追求更高更多的权力，用以进一步寻租，并在官场内部产生寻租行为，同时，利益受到威胁的企业也会采取行动与之抗衡，从而耗费更多社会经济资源。
解决公共财政中政府的寻租行为一个重要的途径就是财政监督，从狭义财政监督来说可以通过关内部监督法律和行政处罚法律规范监督主体的行为，加强财政体系内部自律管理；从广义财政监督来说可以通过审计等部门和社会中介、新闻媒体等监督被管理者的行为，尽量减少寻租行为带来的决策低效率
2.2.2委托-代理理论
“委托一代理”关系概念最早由罗斯提出，他将委托一代理关系解释为：如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。契约经济学认为，经济学中的一切问题都可以从信息不完全和信息不对称中找到本源，“委托一代理”关系产生问题的根本原因在于所有权与控制权的1人的效用函数不一致；二是信息不对称，由此产生代理成本。由于代蓬人是理性人，誉有自身的效用函数且总是追求自己的利益，而其效用函数又往往与委托人的效用函数不完全一致，同时，契约关系当事人都只掌握了一些自己最为清楚的私人信息，而对另一些当事人的信息则不完全了解。这使得委托人需通过对代理人进行适当激励或承担用以约束代理人越轨活动的监督费用来缩小与代P人的利益偏差，这些委托人付出的激励成本与监督费用即为代理成本。
根据公共财政理论，公共产权具有不可分性、非排他性、外在性和剩余索取权的不可转让性等特征。由于社会资源具有稀缺性，而社会成员以追求自身效用最大化为目标，这将导致公共财产的滥用和“搭便车”行为出现，从而决定了国家存在的必要性，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，因此，政府实质上就是国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，社会成员从总体上是一个委托人，行使委托权利，社会成员与政府构成了“委托一代理”关系。政府为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共产品，社会成员为其消费的公共品进行付费，即纳税。税收是对政府提供公共品成本的补偿。同时，政府的存在是通过政府职能的执行得以体现的，而政府职能的具体执行则是由政府的各个部门组织承担的。在政府和各个政府职能部门之间，政府将各项不同的职责和权利交给各个部门，因此政府可以被看作是委托人，而各个部门按相应的权利来履行职责，则可以看作是代理人，政府和各个职能部门又构成了“委托一代理”关系。具体到财政部门来说，财政部门又把财政现金的使用权随同财政资金的分配委托给使用单位，财政部门与财政资金使用单位也构成了委托-代理关系。这样一个多重的公共产权（财权）“委托一代理”关系就形成了。
由于众多的政府部门与多级层层相嵌，在政府行政机构运行不确定性且缺乏高度透明度，信息不对称的状况下，信息搜集、传递、处理、反馈过程中和决策形成、贯彻、实施过程中不可避免地存在着失真、扭曲、拥挤、延误与机会主义行为，各级政府和各部门之间由于复杂的关系不可避免地存在信息不对称、利益不一致和权力不匹配等问题，在经济的“效用最大化”和“机会主义”行为假设下，代理人与委托人的目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称，便产生了代理人问题，大量的贪污、挪用、挥霍滥用职权、短期行为、公款用于个人消费、权钱交易、寻租腐败等现象层出不穷。
解决代理人问题的基本思路，一是设计激励机制；二是建立监督机制。由于政府组织属于公共部门，政府组织与企业组织的结构和目标不同，公共品的产出效益无法用货币来度量，官员的业绩也无法通过货币来量化，进而难以用薪水的差异体现其工作的努力程度和政治管理能力的大小，因此利益激励作用有限。相反从管理者的“机会主义”倾向看，容易出现官员损害社会公共利益的现象。掌握公共品经营管理控制权的官员，在预算编制、计划执行中拥有较大的自主裁量权，如控制着项目审批权、资金调拨权、使用权，以及招投标的选择权等，基于“经济人”假设，政府及其官员在追求自身利益目标最大化的驱动下，就可能会做出偏离委托人目标的行为而损害公众的利益，出现“逆向选择”和“道德风险”问题。为了保障国家的公共利益，只有建立一套健全的政府公共权力控制、约束、监督系统，运用严格和完善的财政经济内、外监督机制，最大限度地缓解委托人与代理人的信息不对称关系，才有利于将在公共决策过程中“经济人”追求个人利益、地方利益和部门利益行为造成的损失与危害降低或限制在最低的程度，从而实现公共财政支出效果的最大化。特别是加强财政部门内部监督，是建立公共财政框架的必然选择，它能从源头上杜绝财政资金的管理漏洞，从源头上预防腐败。
